II SA/Lu 705/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie przedłożenia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. C. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 18 –[...] 2008 r. Nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia M. C. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 czerwca 2008 r. Nr [...] zobowiązujące stronę do przedłożenia do PINB w terminie do 30 sierpnia 2008 r. oceny technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania robót budowlanych przy wykonywaniu drogi koniecznej zlokalizowanej na działce nr ewid. 1652 położonej w G. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach powyższego rozstrzygnięcia przytoczono następujące ustalenia i wnioski: W trakcie oględzin dokonanych w dniach 26 maja 2008 r. oraz 17 czerwca 2008 r. ustalono, że M. C. w czerwcu 2008 r. wykonała, na terenie działki nr ewid. 1652 położonej w G. stanowiącej własność E. i R. D., drogę dojazdową do swojej posesji oznaczonej numerami 1651/2 i 1653 - bez uzyskania wymaganej przepisami decyzji o pozwoleniu na budowę. Omawiana droga utwardzona została płytami żelbetowymi, ażurowymi typu "Meba". Utwardzenie drogi kończy się w odległości 3,65 m od krawędzi jezdni (drogi o nr 1229). W odległości 6,60 m od krawędzi jezdni zlokalizowany jest przepust z kręgów żelbetowych o średnicy 60 cm, długości 4,40 m, bez przykanalików. Droga jest okrawężnikowana, krawężniki nie wystają ponad płyty żelbetowe utwardzenia. Budowa drogi prowadzona była bez stosownego projektu i bez nadzoru osoby uprawnionej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego mając wątpliwości co do prawidłowości wykonania omawianej drogi, postanowieniem z dnia 30 czerwca 2008 r. znak: [...] zobowiązał inwestora do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, wyznaczając termin wykonania tego obowiązku na dzień 30 sierpnia 2008 r. M. C. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie organu I instancji podnosząc, że wykonana droga nie jest drogą dojazdową do gruntów rolnych i leśnych a jedynie dojazdem i przejściem do jej siedliska. Wyjaśniła, że roboty wykonane zostały zgodnie ze zgłoszeniem zamiaru wykonania omawianej drogi, złożonym w dniu 21 kwietnia 2008 r. w Starostwie Powiatowym w Biłgoraju, na które Starostwo nie wniosło sprzeciwu. M. C. wniosła zatem o uchylenie skarżonego postanowienia. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przez drogę rozumie się wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych. W myśl art. 8 w/w ustawy, drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, są drogami wewnętrznymi. W art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ustawodawca nie uzależnił zakwalifikowania drogi jako budowli od zaliczenia jej do kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż wykonując utwardzenie z płyt betonowych, w celu urządzenia dojazdu do swojego gospodarstwa, inwestor wykonał drogę (art. 2 i art. 4 ustawy o drogach publicznych), która jest budowlą, a tym samym obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Stosownie do art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Budowa obiektu budowlanego jakim jest droga jest zwolniona w świetle art. 29 z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z opinii biegłego sądowego J. S. z dnia 13listopada 2007 r. wynika, że z uwagi na to, iż droga konieczna przebiega częściowo przez grunty podmokłe, które wiosną i jesienią mogą być zalewane wodą oraz z uwagi na dużą różnicę poziomów tego terenu, roboty przy utwardzeniu drogi koniecznej powinien nadzorować specjalista z zakresu budownictwa drogowego. Także z wyroku Sądu Okręgowego w Zamościu z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt I Ca [...]/08 wynika, że w przypadku utwardzania drogi koniecznej niezbędny będzie specjalistyczny nadzór budowlany ze względu na podmokły charakter gruntu oraz połączenie omawianej drogi koniecznej z droga publiczną. W sprawie jest poza sporem, że inwestor przed rozpoczęciem robót budowlanych związanych z budową spornej drogi nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę. Droga wykonana została bez projektu budowlanego na budowę drogi i bez specjalistycznego nadzoru. Podczas prowadzonej procedury legalizacyjnej popełnionej samowoli budowlanej, niezbędne jest sprawdzenie, czy roboty budowlane przy budowie drogi wykonane zostały zgodnie z przepisami Prawa budowlanego oraz przepisami wykonawczymi ze szczególnym uwzględnieniem przepisów techniczno - budowlanych. W razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, organy nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 81 c ust. 2, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego mając wątpliwości co do prawidłowości wykonania omawianej drogi, zasadnie – zdaniem organu II instancji - zobowiązał inwestora do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. M. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucając naruszenie 1. prawa materialnego poprzez błędne niezastosowanie art. 3 pkt. 7 a w zw. z art. 29 ust. 2 pkt. 12 oraz art. 30 ust. 1 pkt. 2 ustawy - Prawo budowlane 2. prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organach administracji publicznej z mocy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a., poprzez niedopuszczenie opinii rzeczoznawcy budowlanego dotyczącej charakteru prac prowadzonych przez skarżącą. W oparciu o wskazane zarzuty M. C. domagała się : 1. uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, 2. zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej decydujące znaczenie w niniejszej sprawie miało rozstrzygnięcie, co należy rozumieć pod pojęciem droga oraz jaki charakter miały prace, które wykonała przy drodze koniecznej zlokalizowanej na działce Nr ewidencyjny 1652. Pierwsza kwestia została całkowicie zbagatelizowana przez organ I instancji, druga natomiast nie została w ogóle wyjaśniona tak przez organ pierwszej instancji, jak i drugiej. W ocenie skarżącej, przy określeniu pojęcia "droga" według prawa budowlanego należy posłużyć się wykładnią systemową i odnieść się do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W artykule 3 cyt. ustawy zamieszczono bowiem definicje ustawowych wyrażeń wykorzystywanych w ustawie. Poprzez wymienione tam pojęcie "drogi" należy rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne, stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt (tak: wyrok z dnia 15 kwietnia 2005 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. OSK 1400/2004, LEX nr 169364; wyrok z dnia 26 lutego 2008 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sygn. akt II SA/Lu 840/07). Mając na względzie definicję przyjętą na gruncie prawa budowlanego należy uznać – zdaniem skarżącej - iż droga dojazdowa przez działkę Nr ewidencyjny 1652 odpowiada tej definicji teraz, a więc po wykonaniu na niej prac przez skarżącą, jak i wcześniej, kiedy to służyła do przechodu i przejazdu i była wyposażona w m. in. w przepust. Odnośnie charakteru przedmiotowych robót budowlanych, to według skarżącej nie polegały one na budowie, a więc wykonaniu obiektu budowanego w określonym miejscu, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt. 6 ustawy - Prawo budowlane. Skarżąca nie mogła wykonać obiektu, który istniał już od 35 lat. W tym zakresie M. C. powołała się na ustalenia poczynione przez Sąd Rejonowy w Biłgoraju w sprawie I Ns. [...]/04 o ustanowienie służebności drogi koniecznej· oraz w sprawie I C [...]/07 o ochronę służebności drogi koniecznej. Według skarżącej w niniejszej sprawie należy przyjąć, iż prace, które wykonała, bardziej odpowiadają definicji przebudowy, aniżeli remontu zawartych w art. 3 ustawy - Prawo budowlane. W sprawie powinien więc znaleźć zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 12, w świetle którego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa M. C wskazała na niepodjęcie przez organy administracji działań niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jej zdaniem ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie była wnikliwa i oparta na zasadach logiki. W konsekwencji doprowadziło to do wadliwego wniosku, iż skarżąca zrealizowała obiekt budowlany stanowiący drogę, a nie dokonała jedynie przebudowy drogi dojazdowej celem umożliwienia korzystania z niej (z przechodu i przejazdu) w sposób nieskrępowany i wolny od niepotrzebnych niedogodności. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. art. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., w dalszej części uzasadnienia powoływanej jako "ppsa") kontrola działalności administracji publicznej przez sady administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny ocenia zatem legalność zaskarżonych do niego aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w świetle przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tych aktów lub czynności. W myśl art. 134 § 1 ppsa "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd administracyjny ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem formułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 197). Korzystając z powyższego uprawnienia w pierwszym rzędzie stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej, która dotyczy jedynie nakazania skarżącej przedłożenia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania robot budowlanych na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm. – powoływanej dalej jako "Pr. bud." nie ma istotnego znaczenia - wbrew wywodom skargi - kwestia charakteru wykonanych przez skarżącą robot budowlanych i w konsekwencji istnienia bądź nieistnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zbędne i przedwczesne byłoby zatem odnoszenie się przez Sąd do polemiki w tym zakresie między stronami postępowania, które swoje poglądy zaprezentowały w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (organ administracji) i w uzasadnieniu skargi (skarżąca). Ubocznie tylko należy wskazać, że chybiony jest zarzut skargi naruszenia art. 75 § 1 kpa poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii rzeczoznawcy budowlanego dotyczącej charakteru prac prowadzonych przez skarżącą. Kwalifikacja prawna określonych robót budowlanych należy właśnie do organu administracji publicznej (chociaż – jak wyżej wskazano – nie jest niezbędna na obecnym etapie postępowania) i nie może być przedmiotem opinii biegłego. Ten środek dowodowy może bowiem dotyczyć tylko stanu faktycznego sprawy. Obowiązek nałożony na stronę na podstawie art. 81 c ust. 2 Pr. bud. ma charakter dowodowy i nie jest rozstrzygnięciem sprawy co do istoty. To ostatnie nastąpi w decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Charakter dowodowy omawianego postanowienia prowadzi do wniosku, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego toczącego się już postępowania, bądź może stanowić element wyjaśnienia okoliczności dających podstawę do wszczęcia postępowania na podstawie przepisów Prawa budowlanego (zob. Wyrok WSA w Poznaniu z 28 września 2006 r., II SA/Po 301/06 – niepubl.) Warto zaznaczyć, że art. 81c znajduje zastosowanie także w sprawach związanych z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego, np. prowadzonych w trybie art. 66 Pr. bud. (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 27 września 2006 r. II SA/Sz 127/06 – niepubl., wyrok WSA w Gliwicach z 8 listopada 2004 r. II SA/Ka 2301/02 – niepubl.). Wydanie przez organ I instancji postanowienia utrzymanego w mocy postanowieniem zaskarżonym było więc co do zasady dopuszczalne niezależnie od tego, czy wykonana przez M. C. droga konieczna wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, czy też wystarczające było dokonanie zgłoszenia (co ona uczyniła). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w ramach swoich kompetencji wynikających z art. 83 ust. 1 Pr. bud. mógł zatem, niezależnie od rozstrzygnięcia kwestii legalności robót wykonanych przez inwestorkę, wydać postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 Pr. bud. w celu chociażby oceny stanu technicznego obiektu budowlanego i podjęcia działań określonych w art. 66 ust. 1 i 2 Pr. bud. Konieczną przesłanką nałożenia na stronę na podstawie art. 81c/ ust. 2 Pr. bud. obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz jest jednak powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych bądź stanu technicznego obiektu budowlanego. Okoliczność ta musi być przez organ administracji publicznej należycie wykazana. Wskazuje na to wyraźne użycie przez ustawodawcę określenia "uzasadnione wątpliwości". Nie jest przy tym uzasadnione nakładanie obowiązku na podstawie art. 81c ust. 2 Pr. bud. gdy stan techniczny obiektu budowlanego może być, a tym bardziej gdy został już stwierdzony w inny, niezwiązany z ponoszeniem kosztów sposób, np. poprzez przeprowadzenie oględzin (zob. cyt. wyrok WSA w Gliwicach z 8 listopada 2004 r. II SA/Ka 2301/02). Uzasadnienia postanowień organów obu instancji sprowadzają się do stwierdzenia, iż przedmiotowe roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę (co, jak wyżej wskazano, zostanie rozstrzygnięte dopiero w decyzji orzekającej co do istoty sprawy), były prowadzone bez nadzoru osoby uprawnionej i bez stosownego projektu. Nie wyjaśniono zaś w ogóle, na czym polegają wątpliwości organu ani z czego one wynikają. Wypada w tym kontekście zwrócić uwagę na bardzo ogólnie sformułowany zakres żądanej od skarżącej oceny technicznej (prawidłowość wykonania robót budowlanych...). Organ I instancji ani organ odwoławczy nie wykazały przy tym, że bez wykonania przedmiotowej oceny nie jest możliwe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wykazanie niezbędności żądanego opracowania jest o tyle istotne, że w myśl art. 81c ust. 2 Pr. bud. jego koszt obciąża osobę zobowiązaną do jego przedstawienia. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że w inspektoratach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów nadzoru zatrudniane są osoby, które mają co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie. A zatem kontrolując wykonanie nieskomplikowanych robot budowlanych, inspektor nadzoru budowlanego jest w stanie samodzielnie określić prawidłowość wykonania tych robót. (vide: wyrok NSA z 17 czerwca 2003 r. , SA/Bd 1367/03 – niepubl.). W ocenie Sądu dla wydania postanowienia przez PINB utrzymanego w mocy przez zaskarżone postanowienie nie było wystarczające powołanie się na opinię biegłego sądowego J. S., sporządzoną w sprawie I C [...]/07 Sądu Rejonowego Biłgoraju o ochronę służebności drogi koniecznej, według której z uwagi na fakt, ze droga konieczna przebiega w częściowo przez grunty podmokle oraz z uwagi na dużą różnicę poziomów terenu, przy utwardzeniu drogi koniecznej roboty powinien nadzorować specjalista z zakresu budownictwa drogowego. Opinia ta została wydana bowiem w sprawie cywilnej, której przedmiot nie wynikał z przepisów prawa budowlanego, a nadto jej treść nie wyklucza możliwości samodzielnego ustalenia przez organy nadzoru budowlanego prawidłowości wykonania przedmiotowych robot budowlanych. Uzasadnienia postanowień organów obu instancji nie odpowiadają też na pytanie, dlaczego powstałych wątpliwości nie można był rozstrzygnąć na podstawie przeprowadzonych w sprawie oględzin. Powyższe okoliczności dotyczące przesłanek dopuszczalności wydania postanowienia na podstawie art. 83c ust. 1 Pr. bud. nie były wprawdzie w skardze podniesione, jednakże Sąd objął je swoimi rozważaniami ze względu na omówione wyżej unormowanie art. 134 § 1 ppsa. W tym stanie należało uznać, ze zaskarżone postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie jak też poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane zostały z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy w zakresie przesłanek z art. 81c ust. 2 Pr. bud., wobec czego nie można obecnie stwierdzić, czy postanowienia te nie naruszają również tego ostatniego przepisu. Wskazane naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit .c/ ppsa , a wobec tego , ze uchybienia te odnoszą się także do postanowienia organu I instancji, należało uchylić również to postanowienie przy zastosowaniu art. 135 ppsa, gdyż jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ mając na względzie powyższe uwagi, winien w pierwszym rzędzie skonkretyzować swoje wątpliwości co do prawidłowości wykonania przedmiotowych robót budowlanych, a wiec określić na czym one (te wątpliwości) polegają i z jakich okoliczności wynikają. Następnie organ rozważy, czy wątpliwości te jest w stanie wyjaśnić samodzielnie. W przypadku negatywnej odpowiedzi na to pytanie wydając ponownie postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 Pr. bud. organ winien je szczegółowo uzasadnić, w szczególności właśnie co do niemożności wyjaśnienia wskazanych wątpliwości we własnym zakresie oraz - i to w pierwszym rzędzie – co do niezbędności uzyskania żądanej oceny technicznej , w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Z przytoczonych wyżej względów i na podstawie wskazanych przepisów prawa Wojewódzki Sad Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 ppsa Sąd orzekł, ze zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 ppsa.