VIII SA/Wa 727/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie: Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J.B. na postanowienie Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...] z [...] czerwca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wojskowego Komendanta Uzupełnień w [...] z [...] kwietnia 2018 r. Nr [...]. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi J.B. jest postanowienie Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...] (dalej: Szef Sztabu, organ odwoławczy) z [...] czerwca 2018 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Wojskowego Komendanta Uzupełnień w [...] o odmowie wydania zainteresowanemu świadectwa służby, składek do ZUS i zaległego uposażenia. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojskowy Komendant Uzupełnień w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], odmówił J.B. (dalej wnioskujący, strona, skarżący) wydania zaświadczenia, w związku z jego wnioskiem o wznowienie postępowania dotyczącego postanowienia Wojskowego Komendanta Uzupełnień w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. W podstawie prawnej Wojskowy Komendant Uzupełnień w [...] (dalej również organ I instancji), wskazał art. 219 w trybie art. 123 – 126 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., dalej k.p.a.). Uzasadniając wskazał, iż w dniu [...] kwietnia 2018 r. (Idz. [...]) z WSzW w [...] wpłynął wniosek strony o wznowienie na podstawie art 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postanowienia Wojskowego Komendanta Uzupełnień w [...] nr [...] r. z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie wydania świadectw służby żołnierza służby czynnej Wojska Polskiego, składek do ZUS i zaległego uposażenia za okres od [...] stycznia 1982 r do stycznia 1989 r. Wyjaśniając stan sprawy podał, iż od postanowienia organu I instancji, wnioskujący złożył zażalenie, zaś Szef Sztabu postanowieniem z [...]października 2016 r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie postanowieniem z 9 maja 2017 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 1114/16 odrzucił skargę wnioskującego. Uznając, iż złożony wniosek dotyczący jak wskazał skarżący "wznowienia postępowania", w ocenie organu dotyczy wydania zaświadczenia o informacjach zawartych w prowadzonej przez organ ewidencji wojskowej. Dalej wskazał, że zgodnie z art. 217 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie jest zatem aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zdaniem rozpoznającego wniosek organu, wnioskujący ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego ma prawo wymagać od organu wydania zaświadczenia w celu potwierdzenia tych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez WKU w [...]ewidencji. Po podjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, organ stwierdził, że nie posiada dokumentacji na podstawie, której można potwierdzić fakt pełnienia przez wnioskującego czynnej służby wojskowej we wskazanym okresie. Ewidencja wojskowa, która znajduje się w Wojskowej Komendzie Uzupełnień w [...]nie zawiera zapisów o pełnieniu czynnej służby wojskowej przez J.B. w okresie od dnia [...] stycznia 1982 r. do stycznia 1989 r. Rozpoznając zażalenie strony, Szef Sztabu zaskarżonym i powołanym na wstępie postanowieniu utrzymał w mocy postanowienie nr [...]z dnia [...]kwietnia 2018 r. Wojskowego Komendanta Uzupełnień w [...]. W uzasadnieniu, organ odwoławczy po przedstawieniu przebiegu postępowania, wyjaśnił, iż konstrukcja wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 kpa nie odnosi się do postanowień uregulowanych w dziale VII kpa. Wynika to z natury zaświadczenia, które nie jest aktem administracyjnym, lecz czynnością faktyczną, ponieważ nie jest oświadczeniem woli, lecz oświadczeniem wiedzy. W związku z powyższym nie ma podstaw prawnych do wznowienia postępowania w sprawie wniosku zainteresowanego lecz należy potraktować to jako nowy wniosek w sprawie i rozpatrzyć wedle przepisów działu VII k.p.a. Organ odwoławczy ustalił, że J.B. w okresie od dnia swojego urodzenia do chwili obecnej - nie był żołnierzem zawodowym pełniącym czynną służbę wojskową w jakiejkolwiek jednostce wojskowej lub instytucji Sił Zbrojnych, nie był także pracownikiem cywilnym wojska lub pracownikiem korpusu służby cywilnej zatrudnionym w jakiejkolwiek jednostce wojskowej lub instytucji Sił Zbrojnych na podstawie Kodeksu pracy lub Ustawy o służbie cywilnej, któremu dowódcy (kierownicy, szefowie) tych jednostek organizacyjnych mogliby jako pracodawca wydać świadectwo pracy określone w art. 97 Kodeksu Pracy. Także organ I instancji nie posiada dokumentacji na podstawie której może potwierdzić fakt pełnienia przez wnioskującego czynnej służby wojskowej we wskazanym przez zainteresowanego okresie. Odnosząc się do opłacania składek na ubezpieczenie społeczne od organów wojskowych, Szef Sztabu stwierdził, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 listopada 1986 r . o organizacji i finasowaniu ubezpieczeń społecznych, składki na ubezpieczenia społeczne pracowników opłacały z własnych środków za okres trwania ubezpieczenia społecznego każdego pracownika jednostki organizacyjne (zakłady pracy) zatrudniające pracowników. Organ pouczył stronę o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W opisowej skardze na postanowienie Szefa Sztabu skarżący , zaznaczył, iż jego zażalenie dotyczyło sprawy o wznowienie postępowania administracyjnego z dnia [...]sierpnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - obrazę art. 26 Konstytucji w związku z art. 7 i w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 marca 2011 r. sygn. K 35/08, w związku z art. 7 k.p.a.; - obrazę innych przepisów, a mianowicie przepisów ustawy z 21 listopada 1967 r. w związku z ustawą kodeks cywilny, przepisów ustawy o informacji publicznej, ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z decyzją Szefa Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych; - błędną wykładnie art. 138 § 1 k.p.a. w zakresie przedmiotu odwołania, będącym rażącym naruszeniem prawa; - błędną wykładnię rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 4 marca 2010 r.; - naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez zaniechanie postępowania wyjaśniającego oraz rozbieżność oceny prawnej co uniemożliwiło mu wniesie wniosku o wznowienie postepowania w oparciu o art. 145 k.p.a. w stosunku do postanowienia Szefa W.Sz.W. [...]z [...]października 2016 r. ; - naruszenie art. 9 i 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie nie z jego winy czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. W uzasadnieniu skargi w szerokim aspekcie skarżący opisał swoją sprawę, która w jego ocenie jest sprawą prawną i polityczną dotyczącą skutków zbrodni komunistycznej wobec jego osoby po wprowadzeniu stanu wojennego. W odpowiedzi na skargę, Szef Sztabu wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...]z [...]czerwca 2018 r., nr [...]utrzymujące w mocy postanowienie nr [...]z dnia [...]kwietnia 2018 r. Wojskowego Komendanta Uzupełnień w [...]o odmowie wydania zainteresowanemu świadectwa służby, składek do ZUS i zaległego uposażenia. Rozpoznający wniosek strony organ I instancji, zastosował unormowania dotyczące wydawania zaświadczeń, znajdujące się w Dziale VII k.p.a. Wyjaśnić zatem należy, że wydawane zaświadczenie – w uproszczeniu – potwierdza stan faktyczny, nie ma jednak charakteru władczego, ani wiążącego, może być uchylone bądź zmienione w razie zmiany okoliczności, które były podstawą jego wydania. Nie jest objęte regułą res iudicata. Oczywiście nie jest decyzją ani postanowieniem, a jest zwykle pojmowane jako czynność faktyczna. W przypadku braku podstaw do jego wydania organ postanawia o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o treści żądanej przez stronę (art. 219 K.p.a.). Nosi ono znamiona postanowienia określonego w art. 123 i następnych k.p.a., jednak z pewnymi modyfikacjami wynikającymi z jego istoty. Odrębność postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń jest związana ze specyficznym charakterem tego postępowania. Jest to postępowanie uproszczone, w którym nie rozstrzyga się sprawy administracyjnej poprzez skonkretyzowanie i zindywidualizowanie ogólnej i abstrakcyjnej normy prawa administracyjnego. Stosowanie ogólnych standardów postępowania administracyjnego do postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie jest konsekwencją stosowania art. 126 k.p.a., lecz zasad ogólnych postępowania administracyjnego z uwzględnieniem specyfiki postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Uwzględnianie tych zasad w sposób pozwalający na odpowiednie odniesienie do postępowania w sprawach wydawania zaświadczenia pewnych uniwersalnych reguł postępowania jurysdykcyjnego, związanych np. z realizacją zasady prawdy obiektywnej, nie oznacza stosowania w postępowaniach w sprawach wydawania zaświadczeń przepisów regulujących jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą i nie można go utożsamiać z postępowaniem dowodowym, o którym mowa w Dziale II k.p.a., kiedy to organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie oceny przeprowadzonych dowodów. Przedmiotem tego postępowania jest badanie, czy w ewidencji, rejestrach są dane, które mogą być podstawą wystawienia zaświadczenia. W przypadku, gdy podstawą wniosku jest pkt 1 art. 217 § 2 k.p.a., postępowanie wyjaśniające będzie ograniczać się tylko do ich odnalezienia i przetworzenia na potrzeby wystawienia zaświadczenia; gdy pkt 2 – dodatkowo organ musi ustalić, czy takimi danymi dysponuje. Odpowiednie stosowanie niektórych przepisów Działu II k.p.a. w postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń jako konsekwencji stosowania zasad ogólnych z Działu I K.p.a. (a nie jako konsekwencji normy wynikającej z art. 126 K.p.a.), nie może jednak w żaden sposób zmienić charakteru tego postępowania, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane (por. J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 146; B. Adamiak, J. Borkowski, Zakład administracyjny w postępowaniu administracyjnym, Studia Iuridica 1996, nr 32, s. 23 i n.; A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowo (wybrane zagadnienia), PiP 2003, nr 1, s. 51). Stosownie do art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zaznaczenia wymaga, że w postępowaniu uregulowanym w Dziale VII K.p.a. nie wydaje się decyzji administracyjnych. W przypadku nowych okoliczności przedstawionych organowi przez zainteresowanego, zasadą jest wydanie nowego zaświadczenia, albo odmowa jego wydania bez potrzeby dokonania innych czynności. Nowe zaświadczenie zastępuje poprzednie. W sprawie będącej przedmiotem sporu mamy do czynienia z nieco inną sytuacją, bowiem od początku wnioskujący sprecyzował swoje żądanie – określając je jako wniosek o wznowienie postępowania dotyczącego postanowienia nr [...]z dnia [...]sierpnia 2016 r. Skarżący podał podstawę wznowienia, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Do wniosku dołączył plik kserokopii dokumentów. Argumentację w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wydanego postanowienia z dnia [...]sierpnia 2016 r., podtrzymał także w złożonym zażaleniu na postanowienie organu I instancji. W tej sytuacji w ocenie Sądu błędem ze strony rozpoznających wniosek organów było przyjęcie, że strona wnosi o wydanie zaświadczenia. Skoro składający wniosek wyraźnie zaznaczył, że domaga się wznowienia postępowania na określonej podstawie prawnej należało rozpoznać ten wniosek zgodnie z żądaniem. W przeciwnym razie organ naraża się na składanie kolejnych wniosków o wznowienie postępowania. Oczywiście do postanowień opartych o art. 219 k.p.a. nie stosuje się trybów nadzwyczajnych i jest to stanowisko przyjęte w doktrynie i judykaturze. Zgłoszenie nowego żądania jest właściwym środkiem zwalczającym wadliwość zaświadczenia. Bowiem wydanie zaświadczenia, jak i postanowienia odmawiającego nie tamuje drogi do ponownego żądania (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 605/12, publ. CBOSA). Natomiast co do postanowień opartych o art. 219 k.p.a. takiej zgody co do charakteru i stosowania trybów nadzwyczajnych w doktrynie i judykaturze nie ma. W orzecznictwie przyjmuje się najczęściej, że postanowienia takie wykazują cechy przypisane zaświadczeniom, co sprzeciwia się wznowieniu postępowania i w takim wypadku, dowodząc że w obu sytuacjach nie ma zastosowania reguła ne bis in idem (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 580/12 i w Olsztynie z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 133/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. I OSK 1488/10, publ. CBOSA). Może bowiem ulec zmianie stan faktyczny i prawny, m.in. organ może zacząć dysponować określonymi danymi czy też dane te mogą ulec zmianie. W przekonaniu Sądu instytucja wznowienia postępowania (trybów nadzwyczajnych postępowania) nie ma zastosowania zarówno co do postępowania zakończonego wydaniem zaświadczenia, jak i postępowania zakończonego wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści. Przemawia za tym poglądem odpowiedniość stosowania reguł dotyczących wznowienia postępowania do postanowień w ogólności, a do postanowień wydanych w trybie zaświadczeniowym w szczególności. Wspomniane postanowienia dzielą jednak los zaświadczeń, są ujęte w tym samym rozdziale k.p.a., do którego przepisy wcześniejsze mają zastosowanie szczątkowe i wyjątkowe, co wyżej opisano. Specyfika tej regulacji nie wymaga wznowienia postępowania, zatem rozpoznający wniosek skarżącego - organy w sytuacji upierania się strony co do wznowienia postępowania, powinny zdaniem Sądu podjąć rozstrzygnięcie poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania. W myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten upoważnia zatem organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Stanowisko takie wydaje się zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt I OSK 435/16 w wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r. Również w wyroku I OSK 656/18 z dnia 6 czerwca 2018 r. NSA przyjął, cyt. "w przypadku, gdyby do postanowień wydawanych w sprawach zaświadczeń miałyby być stosowane przepisy o trybach nadzwyczajnych, konieczna byłaby ku temu wyraźna podstawa prawna, taka jaką w postępowaniu jurysdykcyjnym jest art. 126 k.p.a. Podstawy takiej nie ma, a zatem wobec postanowień wydawanych w sprawach wydawania zaświadczeń przepisy k.p.a. dotyczące trybów nadzwyczajnych nie mają zastosowania. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że prowadzenie przez organ Policji postępowania w trybie art. 156 § 1 k.p.a. o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie wydania (....) zaświadczeń o żądanej przez niego treści, na które przysługuje prawo wniesienia zażalenia, było niedopuszczalne, a zatem wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 61a k.p.a. było prawidłowe". Reasumując, ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą analizę prawną i zastosuje art. 61a § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt) lit. a) i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.