VII SA/Wa 1309/10

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak ( spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Związku Zawodowego [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego Związku Zawodowego Kontrolerów Ruchu Lotniczego kwotę 360 zł. (trzysta sześćdziesiąt złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] marca 2010r. , znak [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego na podstawie art. 31 § 2, w związku z art. 31 § 1 i art. 123 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) -odmówił dopuszczenia organizacji społecznej - Związku Zawodowego [...] do udziału w postępowaniu w przedmiocie ustalenia stawki jednostkowej opłaty terminowej stosowanej od dnia [...] stycznia 2010r. W uzasadnieniu postanowienia organu wskazał, iż zgodnie z art. 31 § 1 kpa dla dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby ( w omawianym przypadku [...] oraz Instytutu [...]) , będących stronami postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie ustalenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej stosowanej od dnia [...] stycznia 2010 r.) wymagane jest, spełnienie łącznie dwóch przesłanek: - dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu musi być uzasadnione celami statutowymi danej organizacji społecznej; - za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Niezbędne jest także ustalenie merytorycznego powiązania przedmiotu postępowania administracyjnego z celem i zakresem działania organizacji społecznej. Analizując we wskazanym zakresie wniosek Związku Zawodowego [...] – dale [...]- Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wskazał, iż cele [...] zostały określone w § 5 statutu. Jest to obrona praw, godności i interesów zawodowych, materialnych i socjalno – bytowych członków oraz tworzenie i działanie na rzecz utrzymania wysokiego prestiżu zawodu [...] i [...], oraz integrowanie środowiska zawodowego. Cele te wiążą się z przepisami ustawy z dnia 23 maja 1991r, o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001r Nr 79, poz. 854 ze zm.), zgodnie z którą związek zawodowy jest organizacją powołaną do reprezentowania i obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy. Zgodnie z art. 4 ustawy, związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby wymienione w art. 2, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych. Tak określone cele statutowe nie uzasadniają , w ocenie organu, żądania przez [...] dopuszczenia do udziały w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej ustalenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej, ponieważ przedmiot tego postępowania nie wkracza w zakres działania [...] polegający na obronie praw, godności i interesów jego członków. Postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie stawki jednostkowej opłaty terminalowej stosowanej od dnia [...] stycznia 2010 r., nie wiąże się z obroną interesów pracowniczych, o której mowa w § 5 statutu. Oznacza to brak bezpośredniego powiązania – w rozumieniu art. 31 § 1 kpa., pomiędzy przedmiotem postępowania, o dopuszczenie do którego wnosi [...] , a celami statutowymi Związku. Druga przesłanka uzasadniająca żądanie [...] dopuszczenia do udziału w postępowaniu – interes społeczny- została określona zdaniem organu w sposób bardzo ogólny. Interes społeczny nie może być bowiem utożsamiany wyłącznie z partykularnym interesem danej organizacji społecznej, a w szczególności z partykularnym interesem jej członków. [...] powołując się na zapisany w statucie cel - ochronę materialnych interesów swoich członków - wyraźnie podkreślił interes samego stowarzyszenia i jego członków co stoi w sprzeczności z szeroko pojętym interesem społecznym. Organ wskazał, że interes społeczny w niniejszej sprawie powinien być analizowany przy uwzględnieniu szerokiego kręgu podmiotów rynku transportu lotniczego, w tym także użytkowników lotnisk ( użytkowników statków powietrznych w tym przewoźników lotniczych) osób korzystających z usług przewozu lotniczego, zarówno pasażerskiego jak i towarowego, a także innych podmiotów, na działalność których istotny wpływ może mieć wysokość stawki jednostkowej opłaty terminalowej. Oceniając w tym kontekście interes społeczny, na który powołuje się Związek organ uznał, iż dopuszczenie [...] do postępowania jest sprzeczne z szeroko pojętym interesem społecznym. Wskazał, że dopuszczenie organizacji skutkowałoby bowiem dążeniem do zaspokojenia partykularnych interesów, o charakterze materialnym członków oraz pozostałych pracowników Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej, a jednocześnie byłoby sprzeczne z interesem pozostałych podmiotów, na które wpływ może mieć wysokość stawki jednostkowej opłaty terminalowej, w szczególności osób, których działalność w sposób bezpośredni lub pośredni związana jest z lotniskami, na których swoje usługi świadczy Polska Agencja Żeglugi Powietrznej. Podsumowując swoje rozważania organ uznał, iż brak bezpośredniego powiązania przedmiotu postępowania, o dopuszczenie do udziału w którym wnioskuje [...], a jego celami statutowymi. Nie istnieje także słuszny interes społeczny przemawiający za dopuszczeniem Związku do udziału w postępowaniu. Obliguje to organ do wydania postanowienia odmownego. Zażalenie na powyższe postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] marca 2010r. zgodnie z pouczeniem wniósł [...] po rozpatrzeniu, którego postanowieniem z dnia [...] maja 2010r., znak: [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego na podstawie art. 138§ 1 pkt. 1 kpa. , w związku z art. 144 i art. 31 § 2 oraz art. 123 § 1 i 2 kpa. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego powtórzył swoja argumentacje przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu, wyjaśnił, iż jego decyzja ustalająca jednostkową opłatę terminalową nie ogranicza kosztów ponoszonych przez Polską Agencję Żeglugi Powietrznej , jedynie ustanawia niższą niż wnioskowana przez Agencję wysokość stawki stanowiącej jedno ze źródeł przychodów Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej. To w kompetencji Prezesa Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej leży podejmowanie działań zmierzających do zmniejszania ponoszonych kosztów, co nie musi przekładać się na zmianę wysokości kosztów osobowych. W związku z powyższym zdaniem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie istnieje bezpośrednie powiązanie pomiędzy wysokością stawki jednostkowej opłaty terminalowej, a sytuacją materialną pracowników Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej. Organ powtórzył, iż uzasadnienie słuszności dopuszczenia [...] do udziału w postępowaniu, w oparciu o przywołane przesłanki ochrony interesów materialnych swoich członków doprowadzi do wystąpienia sytuacji konfliktu z szeroko pojętym interesem społecznym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł Związek Zawodowy [...] zarzucając naruszenie art. 31 § 1 i 2 kpa. oraz art. 16 Rozporządzenia Komisji, Europejskiej (WE) nr 1794/2006 z dnia 6 grudnia 2006 r. ustanawiającego wspólny schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej, gdyż odmowa dopuszczenia [...] do udziału w postępowaniu z powołaniem na błędną interpretację prawa krajowego (art. 31 k.p.a.) narusza powyższy przepis zgodnie z którym "Państwa członkowskie gwarantują, że decyzje podejmowane zgodnie z rozporządzeniem będą właściwie uzasadnione i będą podlegać skutecznej procedurze kontrolnej lub odwoławczej" W ocenie skarżącego, zapewnienie Związkowi możności udziału w postępowaniu odpowiada wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem w nim organów administracyjnych, w tym wskazywaniu organowi administracji na możliwe naruszenia prawa pracy i prawa unijnego. Organ błędnie ocenił, że fakt oczywistej sprzeczności interesów Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (koszty osobowe) z interesami przewoźników i pasażerów (opłaty nawigacyjne) jest tożsamy z brakiem interesu społecznego w dopuszczeniu [...] do postępowania administracyjnego. Celem [...] jest, aby w ramach społecznej kontroli uczestniczyć w postępowaniu prowadzonym przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie wysokości stawek opłaty terminalowej. Chodzi o podejmowanie działań przez organizację społeczną po to, aby stawka ustalona w wyniku postępowania uwzględniała realne i obowiązujące koszty osobowe Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej , zgodnie z prawem UE. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do art. 31 § 1 pkt. 2 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Określone w przepisie przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu muszą być spełnione łącznie. Jak wynika z akt sprawy [...] uzupełnionym wnioskiem z dnia ...] lutego 2010r. wystąpił do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej ustalenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej stosowanej od dnia [...] stycznia 2010r. Wraz z wnioskiem przedłożono aktualny odpis z rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych , fundacji i publicznych zakładów opieki oraz statut Związku. Podstawowe cele statutowe [...] określone zostały w § 5 statutu jako obrona praw, godności i interesów zawodowych, materialnych i społeczno – bytowych członków. Analizując złożony wniosek organ uznał, iż interes społeczny [...] w niniejszej sprawie powinien być rozpatrywany w szerszym kontekście niż tylko interes grupy kontrolerów ruchu lotniczego i pozostałych pracowników Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej. W tym kontekście dopuszczenie [...] do udziału w postępowaniu jest sprzeczne z szeroko pojętym interesem społecznym. Nadto, zdaniem organu brak jest bezpośredniego powiązania – w rozumieniu art. 31 § 1 kpa. – pomiędzy przedmiotem postępowania, o dopuszczenie do którego wniósł [...], a z celami statutowymi Związku, o których mowa w § 5 Statutu. Stanowisko to w ocenie Sądu nie jest zasadne. Użyte w art. 31 § 1kpa pojęcie interesu społecznego nie zostało ustawowo zdefiniowane. Niewątpliwie należy ono do kategorii pojęć niedookreślonych , którym organ nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym wypadku. Przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, skoro ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni. Ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności ( por. wyrok NSA z dn. 4 grudnia 2001r., sygn. akt II SA 2464/00, Lex nr 81984). Również w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09 (dostępne na stronie internetowej NSA pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje jednak już w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego i to nawet wówczas, gdy jednocześnie działania organizacji będą zmierzały do ochrony indywidualnych praw jej członków. Sąd podkreślił, że na gruncie konkretnej indywidualnej sprawy rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu, musi być jednoznaczna. Musi być jasne, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko formą popierania interesów określonych podmiotów. Z powyższych wypowiedzi orzecznictwa wynika, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 §2 k.p.a. Na gruncie rozpatrywanej sprawy [...] przytoczył okoliczności konkretyzujące interes społeczny wskazując, iż jest on związany z urealnieniem stawek opłaty terminalowej, co wpłynie na podniesienie efektywności pracy i bezpieczeństwo świadczonych usług służb kontroli ruchu lotniczego. Z tych względów, zważywszy na niedookreślony charakter kategorii interesu społecznego, za nieuprawnione uznać należy stanowisko organu, iż dopuszczenie [...] do postępowania jest sprzeczne z szeroko pojętym interesem społecznym. W ocenie Sądu organ nie wykazał okoliczności wyłączających istnienie, po stronie [...], interesu społecznego. Nie można bowiem przyjąć argumentacji, iż dopuszczenie Związku do udziału w postępowaniu jest sprzeczne z interesem innych podmiotów, na które wpływ może mieć wysokość stawki jednostkowej opłaty terminalowej, a tym samym jest sprzeczne z interesem społecznym. Sąd nie podziela także stanowiska organu administracji publicznej orzekającego w niniejszej sprawie z którego wynika, iż brak jest bezpośredniego powiązania w rozumieniu art. 31 § 1 kpa , pomiędzy przedmiotem postępowania o dopuszczenie do którego wnosi [...], a jego celami statutowymi. Jak podaje sam organ w uzasadnieniu swojej decyzji podstawa kosztowa opłaty terminalowej stanowiąca następnie podstawę dla ustalenia stawki jednostkowej tej opłaty na rok 2010 sporządzona została w parciu o koszty osobowe Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej( ustalone niezgodnie z przepisami prawa). Należało zatem wnikliwie rozważyć, czy nie istnieje merytoryczne i faktyczne powiązanie między przedmiotem postępowania administracyjnego, a celami i zakresem działania [...]. Związek domaga się bowiem udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej stosowanej od dnia [...] stycznia 2010r. W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należy, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sposób niedostatecznie wnikliwy przeanalizował interes społeczny [...]. Ponownie rozpoznając sprawę organ, z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd wykładni art. 31§ 1 kpa. rozważy zasadność żądania dopuszczenia Związku do udziału w przedmiotowym postępowaniu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.