II OW 73/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wojewody M. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą M. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w T. w przedmiocie wskazania organu właściwego do udzielenia odpowiedzi na skargi T. G., M. i J. B. oraz A. B. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2009 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. jako organ właściwy do sporządzenia odpowiedzi na skargi i przekazania ich właściwemu sądowi wraz z aktami sprawy UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 24 września 2009 r. Wojewoda M., na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) w związku z art. 22 § 2 k.p.a., wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą M.m a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w T. w przedmiocie wskazania organu właściwego do udzielenia odpowiedzi na skargi na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2009 r., Nr [...]. W uzasadnieniu wniosku Wojewoda podał, że powyższą decyzją z dnia [...] 2009 r. uchylił pkt VI decyzji, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] 2008 r., znak; [...] zatwierdzającą projekt scalenia gruntów położonych w obrębie ewidencyjnym W. P. o pow. 1017,0031 ha, położonym w Gminie S., powiat brzeski, woj. M.. Od powyższej decyzji w terminie wskazanym w art. 53 p.p.s.a. w dniach od 10 lipca do 11 sierpnia 2009 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosło 21 osób. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., organ, który wydał zaskarżoną decyzję zobowiązany jest do przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Termin do przekazania skargi do Sądu zamknął się w datach od 10 sierpnia 2009 r. do 11 września 2009 r. Organ wskazał, iż z dniem 1 sierpnia 2009 r. weszła w życie ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. Nr 92, poz. 753) zmieniona ustawą z dnia 18 czerwca 2009 r. zmieniającą ustawę o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. Nr 99, poz. 826). Art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. wprowadził zmiany w art. 3 ust. 1 ustawy 126 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749, późn. zm.) polegające na wykreśleniu Wojewody jako organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w stosunku do starosty. W związku z powyższą regulacją od dnia 1 sierpnia 2009 r. organem tym, zgodnie z art. 17 ust. 1 k.p.a. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 18 czerwca 2009 r. postępowania wszczęte i niezakończone przed wojewodą do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy toczą się przed organem, który przejął jego zadania i kompetencje. Zdaniem Wojewody M., ustawodawca wskazał na wszystkie postępowania, zarówno admininistracyjne jak i sądowe. Przemawia za tym również brzmienie art. 26 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, który nakłada na wojewodę obowiązek przekazania organowi przejmującemu zadania i kompetencje dokumentację związaną z toczącymi się postępowaniami. Zgodnie z powyższym przepisem Wojewoda przekazał dokumentację, obejmującą 18 teczek akt indywidualnych w dwunastu sprawach, z projektami odpowiedzi na skargi oraz akta dotyczące decyzji Wojewody składające się z 34 kart, akta decyzji Starosty Brzeskiego, załącznik nr 1 do decyzji oraz akta postępowania scaleniowego. Akta te zostały zwrócone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wraz z pismem z dnia 11 września 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze motywuje swoje stanowisko zapisem art. 54 § 2 p.p.s.a., nakładającym na organ, którego działanie dotyczy obowiązek udzielenia odpowiedzi na skargę. W ocenie Wojewody, z uwagi na zmiany kompetencyjne, od dnia 1 sierpnia 2009 r. nie jest on już organem właściwym, a każde jego działanie po tej dacie stanowiłoby naruszenie przepisów o właściwości. Wojewoda odpowiadając na skargę w istocie ograniczyłby kompetencje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie uprawnień przewidzianych w art. 54 § 3 p.p.s.a., który daje organowi, którego działanie lub bezczynność zaskarżono możliwość uwzględnienia skargi. Ponadto w dacie przekazania dokumentacji we wszystkich sprawach, Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało otwarty termin do złożenia odpowiedzi na skargi. W części spraw Wojewoda wraz z aktami przesłał projekty odpowiedzi na skargi do ewentualnego wykorzystania. Wojewoda wskazał także, iż przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym będzie występowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze we wszystkich sprawach objętych niniejszym sporem. Odpowiedź na skargę złożona przez Wojewodę ograniczałaby kompetencje Samorządowego Kolegium Odwoławczego i to zarówno, co do wniosków do uwzględnienia czy oddalenia skargi, jak też w przedmiocie stanowiska wobec zarzutów skargi. Wojewoda stwierdził, że wprawdzie do dnia 31 lipca 2009 r. istniała kompetencja Wojewody do udzielenia odpowiedzi na skargi i przekazania ich do WSA po tym terminie wpływające skargi, według ogólnych zasad, powinny być przekazywane w terminie 7 dni do właściwego organu - to jednak w niniejszej sprawie za decydującą regulację uznano postanowienia art. 26, który zobowiązał dotychczas właściwy organ do przekazania spraw w całości, co w przedmiotowej sprawie oznaczało konieczność "wypłynięcia" terminu do złożenia skargi przez ostatnią ze stron. Termin ten upłynął w dniu 11 sierpnia 2009 r. kiedy została złożona skarga J. i M. B. Spowodowało to zbiorcze przekazanie spraw do SKO. Nadto argumentem przemawiającym za koniecznością jednolitego, zbiorczego potraktowania skarg na decyzje Wojewody z dnia [...] 2009 r. jest okoliczność, iż możliwość poprawnej oceny legalności decyzji jest uzależniona od zapewnienia analizy całokształtu materiału i dokumentów zgromadzonych w sprawie, zaś ich rozdzielenie uniemożliwia taką ocenę. Zdaniem Wojewody M. z treści art. 27 ustawy zmieniającej wynika obowiązek przekazania dokumentacji, co w świetle art. 54 p.p.s.a. oznacza, iż organem zobowiązanym do udzielenia odpowiedzi na skargę jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o oddalenie wniosku, ewentualnie o wskazanie Wojewody M. jako organu właściwego do udzielenia odpowiedzi na skargi. Kolegium podniosło, iż wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podlega oddaleniu w przypadku, gdy przed rozstrzygnięciem wniosku przez sąd jeden z organów pozostających w negatywnym sporze kompetencyjnym rozpoznał sprawę merytorycznie (postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. II OW 10/07, ONSA i WSA z 2008r. Nr 2, poz. 30). Wojewoda M. udzielił odpowiedzi na skargi wniesione przez skarżących i przesłał akta sprawy do WSA w Krakowie, co wynika z postanowień z dnia 10 i 11 sierpnia 2009 r. Z przesłanego wniosku wynika, że co najmniej 24 osoby wniosły skargę na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2009 r. Wojewoda M. przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. skargi A. B., J. i M. B. oraz T. G. W ocenie Kolegium, w pozostałych sprawach należy przyjąć, iż Wojewoda M. udzielił odpowiedzi na te skargi i przesłał akta sprawy do Sądu. Wojewoda nie może zatem wskazywać, iż w przypadku 20 osób skarżących był właściwy do udzielenia odpowiedzi na skargi (tych skarg nie przysłano do Kolegium), a w trzech sprawach stwierdził swoją niewłaściwość przesyłając skargi do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T.. Za oddaleniem wniosku przemawia także fakt, iż sprawa pozostaje poza zakresem przedmiotowym sporu kompetencyjnego, bowiem nie jest to sprawa indywidualna z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w przypadku nie oddalenia wniosku przez Naczelny Sąd Administracyjny wniosło o wskazanie Wojewody M. jako organu właściwego do udzielenia odpowiedzi na skargi na decyzję Wojewody z dnia [...] 2009 r. Kolegium podniosło, iż zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, który wydał decyzję powinien udzielić odpowiedzi na skargę i przesłać ją do WSA w Krakowie. W ocenie Kolegium, art. 27 ustawy zmieniającej nie ma zastosowania, bowiem dotyczy postępowań wszczętych i niezakończonych przed wojewodą do dnia wejścia w życie tej ustawy. W nawiązaniu do odpowiedzi na wniosek Wojewoda M. stwierdził, iż wywiedziony przez niego spór kompetencyjny nie jest sporem na bezczynność organu ani na postępowanie wynikające z art. 106 Kpa. Spór kompetencyjny oparł bowiem na art. 3 § 2 pkt 4 i art. 4 p.p.s.a. Nadto nie zgodził się ze stwierdzeniem, że sporne akta zostały przez niego przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wskazał, że akta wszystkich skarg na decyzje Wojewody M. z dnia [...] 2009 r. zalegają w M. Urzędzie Wojewódzkim w K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 tej ustawy spory te rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W niniejszej sprawie wydane zostały decyzje administracyjne zarówno w I jak i II instancji. Niemniej jednak ta okoliczność nie oznacza, że nie istnieje spór kompetencyjny. Spór w niniejszej sprawie nie sprowadza się jedynie do udzielenia odpowiedzi na skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody M. z dnia 30 czerwca 2009r., lecz dotyczy w istocie znacznie poważniejszego zagadnienia. A mianowicie, organ administracji publicznej obciąża nie tylko obowiązek przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę (w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia) - art. 54 § 2 p.p.s.a. Z wniesieniem skargi wiąże się nader istotna kwestia, tj. możliwość uwzględnienia skargi przez organ administracji publicznej - art. 54 § 3 p.p.s.a. Przepis ten reguluje instytucję autokontroli. Stosownie bowiem do tego przepisu organ administracji publicznej, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Celem autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 156). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 lipca 1999 r., FPS 20/98 – podjętej na gruncie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) - nie ulega wątpliwości, że unormowanie to ma umożliwiać organowi administracji publicznej weryfikację własnego działania bez potrzeby rozpatrywania sprawy przez sąd administracyjny. Rozwiązanie takie prowadzi do szybszego załatwienia sprawy, i to zgodnie z żądaniem skarżącego (pośrednie zrealizowanie jednej z zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego - zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego - art. 12 § 1 k.p.a.), nie angażuje też w rozstrzygnięcie sprawy sądu administracyjnego (por. ONSA 1999, nr 4, poz. 120). Autokontrola służy realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 p.p.s.a. Jednocześnie podkreślić należy, iż organ administracji publicznej, w razie uwzględnienia skargi w trybie autokontroli, obowiązany jest wykonać czynności przewidziane w art. 54 § 2 p.p.s.a., a więc przekazać skargę wraz z aktami sądowi administracyjnemu. Skoro przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uwzględnienia skargi do dnia rozpoczęcia rozprawy, to nie ulega wątpliwości, iż z instytucji autokontroli może skorzystać jedynie organ administracji publicznej, któremu w tym właśnie czasie, tj. od dnia wniesienia skargi do dnia do dnia rozpoczęcia rozprawy, przysługują kompetencje do rozstrzygania danego rodzaju spraw administracyjnych. A zatem, warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli, przewidzianym w art. 54 § 3 p.p.s.a., jest posiadanie przez organ administracji publicznej - w dacie korzystania z tego uprawnienia - kompetencji do załatwiania danego rodzaju spraw administracyjnych. Z uprawnienia tego nie może skorzystać organ administracji publicznej, który co prawda posiadał kompetencje do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej w dacie wydania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, lecz utracił ją po wydaniu decyzji. Z dniem 1 sierpnia 2009 r. weszła w życie (z wyjątkami – por. art. 39 ) ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie ( Dz. U. Nr 92, poz. 753 ). Z mocy art. 3 tej ustawy przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) otrzymał brzmienie: "Postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5 -7 oraz art. 4 ust. 2".Zgodnie zaś z art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej, W art. 27 tejże ustawy ustawodawca postanowił, iż postępowania wszczęte i niezakończone przed wojewodą od dnia wejścia w życie tej ustawy toczą się przed organem, który przejął jego zadania i kompetencje - art. 27 w brzmieniu nadanym z dniem 1 lipca 2009 r. przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 czerwca 2009 r. zmieniającej ustawę o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 99, poz. 826). Jednocześnie przepis art. 26 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie ( Dz. U. Nr 92, poz. 753 ) nakazał wojewodom na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego, w terminie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy, przekazać organowi przejmującemu zadania i kompetencje dokumentację związaną z toczącymi się postępowaniami sądowymi i administracyjnymi. Powyższe oznacza, że organem uprawnionym do skorzystania z instytucji autokontroli jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. Oceny tej nie może zmienić okoliczność, iż zaskarżone decyzje wydał Wojewoda M. Zauważyć należy, iż postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OW 10/07 (ONSAiWSA 2008/2/30) – powołane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. – dotyczy innej sytuacji faktycznej. A mianowicie, w postanowieniu tym Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się odnośnie sytuacji, gdy w sprawie została wydana decyzja w I instancji, a więc nie można było uznać, że istnieje spór kompetencyjny, tj. spór o to, który organ winien wydać decyzję administracyjną w I instancji. W tym stanie rzeczy organem właściwym do sporządzenia odpowiedzi na skargi i przekazania ich właściwemu sądowi jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.