II SA/Go 760/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant asystent sędziego Agnieszka Lasecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2008r, Nr [...] Rada Miejska, działając na art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j t Dz. U. z 2004r. Nr 261, póz. 2603 zezm.), dalej jako ustawa o g.n., wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia na okres 10 lat umowy dzierżawy na cele rolne z M.M. następujących części działek gruntu, położonych w [...]; cz. dz. nr [...] o pow. 1,12 ha przy ulicy [...]: cz. dz. nr [...] o pow. 2.02 ha przy ulicy [...]; cz. dz. nr [...] o pow. 0.82 ha przy ulicy [...]: cz. dz. nr [...] o pow. 1,56 ha przy ulicy [...]: Pismem z dnia [...] września 2008 roku Wojewoda zwrócił się do Rady Miejskiej o informację, jakimi przesłankami kierowała się rada miejska odstępując od obowiązku przetargowego trybu zawarcia urnowy dzierżawy nieruchomości. W odpowiedzi na powyższe Rada Miejska pismem z dnia [...] września 2008 roku poinformowała Wojewodę, iż działki nr [...] położone są w [...] nie są objęte obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostwo Powiatowe oznaczone są jako użytki rolne. Oddanie ich części w dzierżawę na okres 10 lat pozwoli dzierżawcy na realizacje zaplanowanej plantacji winorośli, której uprawa jest procesem wieloletnim. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2008r nr [...]. Wojewoda, działając na podstawie art 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 roku Nr 142 póz. 1591 ze zm i dalej jako ustawa s.g., stwierdził nieważność wskazanej wyżej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z powodu istotnego naruszenia prawa. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, iż w uchwale postanowiono o wyrażeniu zgody na zawarcie umowy dzierżawy na okres 10 lat części terenu stanowiącego własność Miasta w trybie bezprzetargowym - a tym samym wyłączono wynikający z art. 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązek zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości na okres powyżej 3 lat po przeprowadzeniu przetargu. W ocenie organu nadzoru art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o g.n. wyróżnia dwie kategorie okoliczności, które zwalniają gminę od obowiązku sprzedaży lub oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Do pierwszej kolejności kategorii należą sytuacje enumeratywnie wymienione przez ustawodawcę w art 37 ust. 2 ustawy o g.n., do drugiej kategorii należy zaliczyć przypadki, w których rada gminy mocą uchwały zwalnia z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeśli te cele będą realizowały podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową (art. 37 ust. 3 ustawy o g.n.). Zdaniem organu nadzoru, przesłanka przeznaczenia na "inny cel publiczny" nie może zależeć od subiektywnego przekonania podmiotu realizującego dany cel, lecz od obiektywnie zdefiniowanego celu w akcie rangi ustawowej jako cel publiczny. Charakter celu publicznego nie zależy również od powszechnego przekonania o jego użyteczności dla ogółu społeczeństwa, lecz od wyraźnego jego określenia w obowiązujących przepisach. W ocenie organu nadzoru kryterium wyznacza w tym przypadku art. 6 ustawy o g.n., który wylicza katalog celów publicznych wskazując jednocześnie, że wszelkie inne cele publiczne nie mieszczące się w tym katalogu muszą wynikać z ustawy (art. 6 pkt 10 ustawy o g.n ). W świetle powyższego organ nadzoru stwierdził brak możliwości zastosowania zwolnienia z obowiązku przeprowadzenia przetargu wynikającego z art. 37 ust. 2 oraz z art. 37 ust. 3 ustawy o g.n., bowiem cel na rzecz, którego wydzierżawiona ma zostać nieruchomość nie jest budownictwem mieszkaniowym, realizacją innego celu publicznego realizowanego przez podmioty dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Zdaniem Wojewody przedmiotem działalności, która ma być prowadzona na terenach objętych umową dzierżawy ma być zarobkowa działalność gospodarcza, polegająca na uprawie winorośli, a zatem na celu o charakterze komercyjnym. Zdaniem organu nadzoru fakt ten przesądza o wyłączeniu możliwości zastosowania zwolnienia z obowiązku przeprowadzenia przetargu na dzierżawę nieruchomości na okres powyżej 3 lat. Skargę do tutejszego Sądu na wyżej wskazane rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła Gmina. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego aktu strona skarżąca wskazał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza art. 37 ust. 4 ustawy o g.n. gdyż zdanie drugie ust 4 stanowi podstawę do wyrażenia przez rade gminy zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy na okres powyżej 3 lat. Zdaniem strony skarżącej przepis ten oznacza, iż zawarcie umowy dzierżawy na okres powyżej 3 lat winno nastąpić w wyniku przetargu, o ile rada gminy nie wyrazi zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia takiej umowy - w sposób dowolny, bez uwzględnienia zastrzeżeń zawartych w ust. 2 i 3 tego artykułu. W ocenie skarżącej gminy zastrzeżenie w przepisie ustępu 4 art. 37 ustawy o g.n., że przepis ten stosuje się odpowiednio w tym przypadku oznacza, że należy go inaczej stosować niż wprost. Zdaniem strony skarżącej należy go stosować relatywnie do okoliczności. Strona skarżąca wskazała także, iż przyjęcie interpretacji przepisu zastosowanej przez organ nadzoru prowadziłoby do wypaczenia celu ustawodawcy, gdyż rada nie miałaby prawa do wyrażenia się w przedmiocie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego zawierania takich umów na okres powyżej 3 lat, zaś drugie zdanie ustępu 4 artykułu 37 ustawy o g.n. byłoby nic nie znaczącym frazesem. Skarżąca gmina wskazał także, iż o kompetencji rady gminy do wyrażenia zgody na wydzierżawienie lub wynajmowanie nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata postanawia również przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w brzmieniu ustalonym w art. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 173 póz. 1218). Nadto strona skarżąca wskazała, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza samodzielność gminy zagwarantowaną art. 165 ust 2. Konstytucji RP i art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie nadto dodając, iż stanowisko strony skarżącej powołującej się na art. 18 ust. 2 lit "a" ustawy o s.g. jest błędne, gdyż przepis ten reguluje kwestię ustalania przez radę gminy zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata. Do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Przy ustalaniu tych zasad, jak również przy wyrażaniu zgody rada gminy zobowiązana jest również do przestrzegania zasady przetargowego trybu zawierania umów wraz z wyjątkami zawartymi w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przechodząc do oceny zasadności stwierdzenia nieważności przez Wojewodę w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] sierpnia Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia na okres 10 lat umowy dzierżawy na cele rolne w pierwszej kolejności Sąd chciałby wskazać na kilka zasad ogólnych dotyczących skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Samorząd terytorialny jest elementem władzy wykonawczej w państwie. Przedmiotem jego działań są sprawy stanowiące część zadań należących do zakresu tej władzy (art. 163 Konstytucji RP). Wprawdzie Konstytucja RP przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, która to samodzielność podlega z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej, to jednak w art. 171 poddaje ową działalność nadzorowi wskazanych w nim organów z punktu widzenia legalności, co potwierdza także ustawa o samorządzie gminnym w art. 85. Z powyższego wynika, że działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego nie jest niczym skrępowana. Opiera się bowiem na ustawach i odbywa się w granicach przez nie ustanowionych, a kwestia zgodności działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Dodać należy, że Konstytucja nie ustala żadnych ograniczeń zakresu tego nadzoru. Do sprawowania nadzoru w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, jest powołany Prezes Rady Ministrów (por. też art. 148 pkt 6 Konstytucji RP) i wojewodowie. W pewnym zakresie, w odniesieniu do spraw finansowych, nadzór pełnią także regionalne izby obrachunkowe. Tryb i formy nadzoru zostały określone w ustawach, przede wszystkim w ustawie o samorządzie gminnym, jeśli idzie o nadzór nad działalnością organów gminy. Przepis art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 42, poz. 1591 ze zm.) określa procedurę umożliwiającą wykonywanie nadzoru. Zgodnie z jego treścią: "Wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt ( burmistrz ) przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia." (ust. 1). Według zaś art. 91 ust. 1 owej ustawy: "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Ten przepis z kolei określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutek prawny stwierdzenia nieważności uchwały czy zarządzenia. Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, które w sposób istotny naruszają prawo. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia ma charakter czysto deklaratoryjny i wywiera skutki ex tunc. Reasumując, stwierdzić należy, iż kryterium oceny legalności uchwały rady gminy w świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 42, poz. 1591 ze zm.) stanowi jej zgodność z prawem. Wynika to jednoznacznie ze sformułowania "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Jednocześnie przypomnieć należy, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa - art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Przechodząc do rozważań w zakresie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego niezbędne jest na wstępie podkreślenie, iż tego rodzaju akt wydany przez Wojewodę winien w pełni przedstawiać wszystkie przesłanki, które doprowadziły do jego powzięcia. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2003 r., II SA/Wr 1500/03 niepubl.) organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ nadzoru musi zawsze w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 3142/01, OSS 2003/3175, wyrok NSA z dnia 21 maja 2001 r., sygn. akt SA/Kr 541/01, OSS 2002/1/118, wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2000 r. -sygn. akt III SA 397/00, ONSA 2001/3/117 i wiele innych). Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 7 p.p.s.a. jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść (w szczególności argumentacje zawartą w uzasadnieniu), może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest obowiązkiem organu nadzoru, wynikającym z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, który waży w istocie o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny. W ocenie Sądu, Wojewoda, wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze orzekające o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Miejskiej dnia [...] sierpnia Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia na okres 10 lat umowy dzierżawy na cele rolne spełnił ciążący na nim obowiązek wykazania sprzeczności z prawem jej postanowień. Sąd podziela wyartykułowane jasno stanowisko organu nadzoru, iż przedmiotowa uchwała z uwagi na istotne naruszenie art. 37 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami nie może funkcjonować w obrocie prawnym. W ocenie Sądu stanowisko Rady Miejskiej, zgodnie z którym art. 37 ust. 4 u.g.n. zawiera samodzielną regulację, pozwalającą na odstąpienie od przetargu w każdym przypadku, gdy właściwa rada wyrazi na to zgodę, należy ocenić jako oparte na błędnej wykładni omawianego przepisu. Gdyby bowiem przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. miał funkcjonować w obrocie prawnym - jak tego chciałaby Rada - jako samodzielna podstawa do bezprzetargowego zawierania umów dzierżawy, najmu, czy też użytkowania nieruchomości, stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, na okres przekraczający 3 lata, ustawodawca nie odwoływałby się w jego pierwszym zdaniu do odpowiedniego stosowania ustępu pierwszego art. 37 (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 1 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Op 606/06, niepubl.). Uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2008r. Nr [...] jest nieważna (art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o s.g.), ponieważ została wydana z istotnym naruszeniem art. 37 ust. 1 i 4 ustawy g.n.), albowiem Rada - dokonując błędnej wykładni powyższych przepisów - zezwoliła na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości na okres 10 lat nie stosując odpowiednio ustępu drugiego lub trzeciego art. 37 u.g.n. Natomiast dokonana przez organ nadzoru wykładnia art. 37 ust. 4 ustawy g.n. jest prawidłowa. Należy w całej rozciągłości podzielić obszerne jego wywody uzasadniające taką interpretację tego przepisu, która stanowi, że do zawierania m.in. umowy dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata, będzie miał zastosowanie wprost ust. 1 art. 37, a co za tym idzie również z zastrzeżeniami wynikającymi z ust. 2 i 3 tego artykułu, bowiem ust. 1 odwołuje się właśnie do tych ustępów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie I OSK 756/05 (LEX nr 209189)przyjął, iż z art. 37 ust. 4 ustawy g.n., przy odpowiednim zastosowaniu ust. 1 tego artykułu, wynika generalna zasada, że przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na okres na czas dłuższy niż 3 lata ma zastosowanie tryb przetargowy. Odpowiednie zastosowanie aktu czy przepisu oznacza, że niektóre unormowania stosuje się wprost, inne wcale. Na tle art. 37 odwołanie się ust. 4 do odpowiedniego zastosowania ust. 1 powoduje, że do zawierania umów, o których mowa w ust. 4 na dłużej niż 3 lata, ust.1 będzie miał zastosowanie wprost, zatem również z zastrzeżeniami, o których mowa w ust. 2 i 3 tego artykułu, bowiem ust. 1 na nie się powołuje. Natomiast ust. 2 i 3 będzie miał zastosowanie przy wyrażeniu zgody, o której mowa w zadaniu drugim ust. 4. Zasadnie więc organ nadzoru uznał, że zdanie drugie ust. 4 art. 37 ustawy g.n. nie może stanowić samodzielnej podstawy do odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy. Odmienna interpretacja powołanego przepisu, a więc możliwość odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy, niezależnie od okoliczności zawartych w ust. 2 i 3 art. 37 u.g.n., czyniłaby w ogóle zbędnym odwołanie do ustępu pierwszego. W takiej sytuacji racjonalny ustawodawca właśnie w zdaniu pierwszym zawarłby zasadę przetargowego trybu zawierania umowy dzierżawy na okres powyżej 3 lat, a w zdaniu drugim możliwość odstąpienia od tego obowiązku. Wtedy tak sformułowany przepis mógłby stanowić samoistną podstawę podejmowania stosownych uchwał w tym zakresie przez radę miasta niezależnie od przesłanek określonych w ust. 2 i 3 art. 37 u.g.n. Natomiast odwołanie się do ustępu pierwszego, który nie tylko zawiera zasadę przetargowego trybu zawierania określonych umów, ale również odwołuje się do przepisów przewidujących możliwość odstąpienia od tej zasady, powoduje iż właśnie określone ustawowo możliwości odstępstwa winny być stosowane do umowy dzierżawy zawieranej na okres dłuższy niż 3 lata. Z tych wszystkich względów, uznając iż dokonana przez organ nadzoru instancji wykładnia art. 37 ust. 1 i 4 ustawy o g.n. jest prawidłowa, należy stwierdzić, że Wojewoda zasadnie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości, celem której miała być zarobkowa działalność gospodarcza, polegająca na uprawie winorośli, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 p.p.s.a , orzekł jak w sentencji wyroku.