I OSK 322/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) Sędziowie Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 998/07 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. odstępuje od zasądzenia od M. M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 998/07 uchylił zaskarżoną przez M. M. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2007 r. Nr [...], w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. przyznał M. M. zaliczkę alimentacyjną w kwocie 300 zł miesięcznie na okres od 1 maja 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r. Organ wskazał, iż zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 24 roku życia, jeżeli uczy się w szkole lub szkole wyższej. W przypadku, gdy dochód rodziny nie przekracza kwoty 291,50 zł, a do zaliczki uprawniona jest jedna lub dwie osoby, zaliczka przysługuje do wysokości świadczenia alimentacyjnego, nie więcej jednak niż 300 zł. Na podstawie złożonego wniosku i załączonych dokumentów organ I instancji ustalił, że w stanie faktycznym sprawy spełnione zostały kryteria ustawowe. W tej sytuacji organ, na podstawie art. 7, art. 8 ust. 2 pkt 1, art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), orzekł o przyznaniu M. M. zaliczki alimentacyjnej w kwocie 300 zł miesięcznie w okresie od 1 maja do 31 sierpnia 2007 r. W odwołaniu od powyższej decyzji strona wskazała, że świadczenie przysługuje jej od dnia 1 września 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2007 r. utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W motywach organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i powtórzył argumentację organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej, prawo do zaliczki alimentacyjnej ustala właściwy organ począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z dokumentacją, do końca okresu zasiłkowego. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że M. M. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wraz ze wszystkimi niezbędnymi dokumentami złożył w dniu 14 maja 2007 r., zatem organ I instancji prawidłowo ustalił prawo do świadczeń począwszy od 1 maja 2007 r. Nadto, organ odwoławczy dodał, iż obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości ustalania świadczeń z datą wsteczną. Fakt, że postępowanie przed sądem bułgarskim toczy się od 3 sierpnia 2005 r., pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. M. M. złożył skargę na powyższą decyzję powołując się na okoliczności podniesione w odwołaniu, tj. że wnioskowane świadczenie przysługuje mu od dnia 1 września 2005 r. do 1 kwietnia 2007 r. Informację taką strona uzyskała w Sądzie Okręgowym i do odwołania skierowanego do organu II instancji dołączyła pismo z Sądu Okręgowego w Łodzi, potwierdzające ten fakt. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, iż ojciec skarżącego, pochodzenia bułgarskiego, przebywa poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Z treści dokumentów załączonych do akt administracyjnych nie ulega również wątpliwości, że strona skarżąca w dniu 3 sierpnia 2005 r. złożyła wniosek do Sądu Okręgowego w Łodzi o dochodzenie roszczeń alimentacyjnych od ojca – G. I. M., przebywającego na terenie Republiki Bułgarii. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał m.in. przepis art. 10 ust. 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Jak wskazał Sąd I instancji zgodnie z treścią art. 10 ust. 1a ww. ustawy, który wszedł w życie z dniem 1 września 2005 r., w przypadku gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy oraz wymaganą dokumentacją. Osobie, o której mowa w ust. 1a, zaliczka przysługuje wówczas począwszy od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek do sądu okręgowego o wykonanie wyroku, ustalającego prawo do świadczeń alimentacyjnych, w państwie zamieszkania dłużnika alimentacyjnego (art. 10 ust. 1b ustawy). W ocenie Sądu organ, rozpoznając sprawę, pominął szczególny przepis zawarty w treści art. 10 ust. 1a i 1b ww. ustawy, a znajdujący zastosowanie w stanie faktycznym sprawy. Zwrócił również uwagę na to, że z akt administracyjnych (pism z dnia 15 czerwca i 22 października 2007 r. Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej) wynika, iż przedstawicielka ustawowa małoletniego wówczas M. M. wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej po raz pierwszy złożyła w dniu 10 sierpnia 2005 r., co świadczy o tym, że starania o uzyskania świadczeń zostały podjęte w okresie znacznie wcześniejszym niż w maju 2007 r. W tej sytuacji organ powinien ponownie zanalizować sprawę, mając na uwadze regulację ogólną – zawartą w treści art. 10 ust. 1 ustawy i przepisy szczególne, wynikające z treści art. 10 ust. 1a i 1b ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1a i 1b ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych w związku z art. 12 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 164, poz. 136) przez rażąco błędną wykładnię, a pomijającą między innymi brzmienie przepisu intertemporalnego, który to w tym przypadku ma zastosowanie, nadto zaś pominięcie, że warunkiem zastosowania tej normy jest wniosek skierowany do sądu okręgowego o wykonanie wyroku, co w tym przypadku nie ma miejsca; oraz naruszenie art. 10 ust. 1a i 1b w związku z art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, przez błędną wykładnię, która dopuszcza możliwość przyznania zaliczki alimentacyjnej na okres wykraczający poza okres zasiłkowy. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej oraz brak wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że jeżeli przyjąć – jak uczynił to Sąd – że faktycznie w dniu 10 sierpnia 2005 r. zostały złożone wnioski o przyznanie zaliczki alimentacyjnej to w tym dniu zostało wszczęte postępowanie administracyjne, które to winno zakończyć się wydaniem stosownej decyzji administracyjnej. Nadto zaś, jeżeli w tym dniu zostało wszczęte postępowanie administracyjne to norma zawarta w art. 10 ust. 1a i ust. 1b ustawy o zaliczce alimentacyjnej nie może mieć zastosowania, bowiem nowelizacja tej ustawy obejmująca m.in. dodanie tych dwóch ustępów do art. 10 weszła w życie 1 września 2005 r., a art. 12 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji... stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach, tj. na naruszeniu zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, dlatego w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu proceduralnego. Zarzut ten jest zasadny. Sąd I instancji stosownie do art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., zobligowany jest do zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Wprawdzie uzasadnienie powinno mieć charakter zwięzły, ale musi z niego wynikać, że Sąd poddał kontrolowaną decyzję wszechstronnej analizie, a w przypadku odmiennych ustaleń co do stanu faktycznego wskazanie na czym Sąd je oparł. W niniejszej sprawie organy przyjęły, że M. M. złożył wniosek o przyznanie zaliczki alimentacyjnej w dniu 14 maja 2007 r. Wprawdzie Sąd nie zanegował tego faktu, ale odwołał się do wcześniej złożonego wniosku z dnia 10 sierpnia 2005 r. Przy czym w żaden sposób nie wskazał jakie to ma znaczenie dla niniejszego postępowania. Zważywszy że z akt administracyjnych sprawy, a zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, wynika bezpośrednio, iż decyzja w niniejszym postępowaniu zapadła na wniosek złożony w dniu 14 maja 2007 r. Wynika również, że prawdopodobnie wcześniejsze wnioski o przyznanie zaliczki alimentacyjnej, w tym wniosek z dnia 10 sierpnia 2005 r., na który powołuje się Sąd I instancji, zostały rozpoznane ostatecznymi decyzjami. Natomiast z uzasadnienia wyroku nie wynika czy Sąd zweryfikował zawarte w aktach sprawy informacje w tym zakresie. Uchylając decyzję Sąd zobligowany jest również w uzasadnieniu wyroku do wskazania dla organu co do dalszego toku postępowania. Powołanie się Sądu I instancji na wcześniejszy wniosek, bez jednoczesnego podania jakie to ma znaczenie dla niniejszego postępowania, zwłaszcza że prawdopodobnie wniosek ten został już ostatecznie rozpoznany, narusza powyższy obowiązek. Sąd nie może ograniczyć swoich wskazań do ogólnego stwierdzenia, iż "... organ powinien ponownie zanalizować sprawę, mając na uwadze regulację ogólną zawartą w treści art. 10 ust. 1 ustawy i przepisy szczególne wynikające z treści art. 10 ust. 1a i 1b ustawy" (cyt. str. 16 akt Sądu I instancji sygn. II SA/Łd 998/07). Organ wydając zaskarżoną decyzję zastosował obowiązujące przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.). Jeżeli zdaniem Sądu I instancji dokonał błędnej ich wykładni m.in. co do możliwości ustalenia wcześniejszego terminu, niż złożony wniosek o przyznanie zaliczki alimentacyjnej, oraz terminu na jaki może być przyznana (okres zaliczkowy) to winien wskazać to w uzasadnieniu. Również jeżeli organ błędnie nie zastosował określonego przepisu prawa materialnego, to Sąd zobligowany jest wskazać nie tylko przepis, ale poddać analizie jego zastosowanie na tle ustalonego stanu faktycznego. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwoli Sądowi na ocenę czy organ dokonał właściwej subsumcji. Jak słusznie podniesiono w zarzucie pierwszym skargi kasacyjnej, wskazania Sądu co do możliwości zastosowania ust. 1a i ust. 1b art. 10 ww. ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. w kontekście wcześniej złożonego, w dniu 10 sierpnia 2005 r., wniosku o przyznanie zaliczki alimentacyjnej nie uwzględniają faktu, iż ust. 1a i 1b art. 10 zostały dodane przez art. 11 pkt 5 lit. a/ ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 164, poz. 1366), która weszła w życie w dniu 1 września 2005 r., ale zawiera przepis przejściowy – art. 12 ust. 1, który stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie powyższej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Tej sytuacji prawnej Sąd I instancji również nie przeanalizował. Odnośnie zarzutu drugiego – błędnej wykładni art. 10 ust. 1, ust. 1a i 1b w zw. z art. 18 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r., która dopuszcza możliwość przyznania zaliczki alimentacyjnej na okres wykraczający poza okres zasiłkowy, to jest on o tyle nieuzasadniony, że Sąd I instancji kwestii tych nie rozważał. Wprawdzie uchylając decyzję winien również przeanalizować ten problem w kontekście terminu początkowego przyznania zaliczki alimentacyjnej, jednak wobec braku stanowiska Sądu w tym zakresie, nie można zarzucić Sądowi błędnej wykładni przepisu w sytuacji gdy w ogóle Sąd nie dokonywał interpretacji powołanych przepisów. Reasumując uznać należy, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a faktyczne uchylenie się Sądu I instancji od rozważenia stanu faktycznego i prawnego sprawy pozwalającego na sformułowanie wskazań dla organu co do dalszego postępowania w sprawie w sposób oczywisty narusza przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd uznał, że sytuacja materialna M. M. uzasadnia odstąpienie od obciążania go zwrotem kosztów postępowania kasacyjnego stosownie do art. 207 § 2 p.p.s.a.