II SAB/Bd 57/09

SENTENCJA 29 grudnia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie WSA: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 grudnia 2009r. sprawy ze skargi J.W. i E.W. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia 7 października 2009 r. J. W. i E. W., za pośrednictwem pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Starosty I., polegającą na nierozpatrzeniu przez ten organ sprawy w terminie, do którego był on zobligowany na podstawie art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071, ze zm., dalej powoływanej jako kpa) oraz na podstawie postanowienia Wojewody K. wyznaczającego termin do załatwienia sprawy, wydanego wskutek uwzględnienia zażalenia skarżących na niezałatwienie sprawy w terminie, zarzucając naruszenie art. 35 § 3 kpa oraz art. 36 § 2 kpa oraz domagając się zobowiązania Starosty Inowrocławskiego do wydania decyzji administracyjnej w sprawie odszkodowania za grunty zajęte pod drogę publiczną i ukarania dyscyplinarnego pracownika Zarządu Powiatu I. winnego niezałatwienia sprawy w terminie. W uzasadnieniu skargi wskazali, iż w dniu 10 maja 2004 r., zgodnie z treścią art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami złożyli wniosek do Starosty Inowrocławskiego dotyczący wypłaty odszkodowania za grunty zajęte pod drogę publiczną stanowiące działkę nr [...] o powierzchni 0,4448 ha, położoną przy ul. W. w I. Wyjaśnili, iż z treści w/w artykułu wynika, że ustawodawca pozostawił dowolność w sposobie załatwienia sprawy, uprawniając do ustalenia odszkodowania bądź w drodze ugody bądź w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący więc stawili się do Urzędu Starostwa w celu uzgodnienia należności za przejętą nieruchomość, a następnie ustalili z organem wysokość odszkodowania. Organ administracyjny odstąpił jednak od wypłacenia uzgodnionej należności, uznając przedmiotową działkę za zbędną do przejęcia. Podkreślili, iż od złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania upłynęło ponad 5 lat i mimo monitów sprawa nadal pozostaje niezałatwiona, organ powiatowy bowiem nie wydał ani decyzji uwzględniającej wniosek dotyczący kwoty odszkodowania i jego wypłacenia, ani też decyzji odmawiającej uwzględnienie wniosku. Dlatego też skarżący, uznając iż organ naruszył obowiązek wynikający z art. 35 § 3 kpa, pismem z dnia 18 sierpnia 2009 r. wnieśli do Wojewody K. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które organ wyższego stopnia, postanowieniem z dnia [...], uznał za uzasadnione i wyznaczył Staroście I. termin do zakończenia sprawy do dnia 31 grudnia 2008 r. Jednakże, jak wyjaśnili skarżący, pomimo wyznaczenia przez organ wyższego stopnia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, Starosta I. nie załatwił sprawy w terminie do którego był zobligowany. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o jej odrzucenie, wyjaśniając iż sprawa w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejętą z mocy prawa działkę nr [...], wydzieloną w wyniku podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek właścicieli J. i E. W. oraz E. C., zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta I. z dnia [...] Nr [..], prowadzona była w trybie art. 98 ust. 3 zd. pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. w trybie cywilnoprawnym, albowiem skarżący nie złożyli wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie art. 98 ust. 3 zdanie trzecie w/w ustawy, co uniemożliwiało wydanie decyzji administracyjnej ustalającej wysokość odszkodowania. W tym zakresie bowiem organ nie może działać z urzędu. Z uwagi na powyższe podjęte zostały działania mające na celu ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym, jednakże na posiedzeniu w dniu 11 marca 2009 r. Zarząd Powiatu nie przyjął przedstawionego projektu uchwały w sprawie zaakceptowania i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżących. Ponadto organ zarzucił, iż w sprawie nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia oraz nie został zachowany trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi, liczony od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż stanowisko Zarządu Powiatu zawarte w piśmie z dnia 15 kwietnia 2009 r., skarżący otrzymali w dniu 16 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, którą miał obowiązek prowadzić lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływana jako ppsa) przewiduje kompetencję sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej do badania, czy organ, w sytuacji wskazanej przez stronę skarżącą, nie pozostaje w bezczynności. Należy zauważyć, iż kontrola sądu administracyjnego w takiej sprawie ogranicza się wyłącznie do zbadania, wskazanych na wstępie okoliczności, tj. czy na organie administracyjnym ciążył obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności w ściśle określonej kwestii oraz czy w prawnie nakazanym terminie z obowiązku tego się wywiązał. Jeżeli natomiast organ wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku – sąd administracyjny w ramach rozpatrywania skargi na bezczynność organu nie może badać, czy wydana decyzja jest zgodna z prawem. Zbadanie bowiem przez sąd tej ostatniej kwestii jest możliwe dopiero po złożeniu skargi na wydany akt lub podjętą czynność. W przedmiotowej sprawie skarżący, za pośrednictwem pełnomocnika, wnieśli skargę na bezczynność w przedmiocie odszkodowania za grunty zajęte pod drogę publiczną tj. zarzuciły, że Starosta I. nie wydał decyzji ustalającej odszkodowanie w terminie do którego był zobligowany na podstawie art. 35 § 3 kpa oraz postanowieniem Wojewody K. z dnia [...] Nr [...] wyznaczającego, wskutek uwzględnia zażalenia skarżących, termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2008 r. Oceniając czy w sprawie wystąpiła przesłanka niezałatwienia sprawy w terminie, warunkująca możliwość stwierdzenia bezczynności organu, należy wskazać, iż kontrolowane postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek wniosku J. i E. W. oraz E. C. skierowanego do Starosty Inowrocławskiego o wypłatę odszkodowania za działki gruntu przejęte z mocy prawa z tytułu przeznaczenia ich pod drogi gminne i powiatowe, wymienione w decyzji Prezydenta Miasta I. z dnia [...] Nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, i dotyczyło orzeczenia o odszkodowaniu za wydzieloną pod drogę powiatową działkę nr [...] w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej powoływanej jako ugn). Zgodnie z treścią art. 98 ust. 1 zd. pierwsze ugn działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Stosownie zaś do treści art. 98 ust. 3 ugn, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z powyższego wynika, że ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje z chwilą, kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stała się ostateczna, a w decyzji tej postanowiono o wydzieleniu działki gruntu pod drogę publiczną. Obowiązek ten może być realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem (użytkownikiem wieczystym) a organem, albo też - gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie - w drodze administracyjnoprawnej przez wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania na zasadach i w trybie określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczenie nieruchomości. Z akt sprawy wynika, iż w/w wniosek skarżących o wypłatę odszkodowania oraz prowadzone w sprawie postępowanie administracyjne dotyczyło ustalenia wysokości odszkodowania w trybie cywilnoprawnym, a więc poprzez uzgodnienie między stronami jego wysokości. W tym też celu prowadzone były pomiędzy skarżącymi a Starostwem Powiatowym w I. rokowania i negocjacje, w trakcie których przygotowywane były i przedstawiane Zarządowi Powiatu I. projekty uchwał w sprawie zaakceptowania i wypłacenia ustalonej kwoty odszkodowania, na których to uchwalenie jednak Zarząd Powiatu konsekwentnie nie wyrażał zgody z uwagi na negowanie potrzeby poszerzenia ul. W., o pas drogowy w skład którego wchodzi działka nr [...]. W konsekwencji skarżący składali kolejne nieuwzględniane - z uwagi na wskazane stanowisko Zarządu Powiatu - wnioski o wypłatę odszkodowania w ustalonej, podczas przeprowadzonych w dniu 11 lipca 2005 r. rokowań, wysokości. W związku z czym ostatecznie w dniu 18 sierpnia 2008 r. złożyli do Wojewody K. zażalenie na niezałetwienie sprawy w terminie, które organ wyższego stopnia postanowieniem z dnia [...] uznał i wyznaczył Staroście I. termin na zakończenie sprawy do dnia 31 grudnia 2008 r. Należy podkreślić, iż organ administracyjny, po wyznaczeniu mu terminu załatwienia sprawy, w dalszym ciągu prowadził sprawę w zakresie ustalenia odszkodowania w trybie cywyilnoprawnym, dlatego też każda ze stron we własnym zakresie zleciła sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej działki, a skarżący kolejny raz pismem z dnia 9 lutego 2009 r. wezwali organ do zapłaty odszkodowania ustalonego sporządzonym na ich zlecenie operatem, zaś organ w dniu 18 lutego 2009 r., ponownie wezwał skarżących, do podjęcia w dniu 5 marca 2009 r. rokowań dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą działkę nr [...]. Z uwagi na okoliczność, iż Zarząd Powiatu I., na posiedzeniu w dniu 11 marca 2009 r., ponownie nie przyjął projektu uchwały w sprawie zaakceptowania kwoty odszkodowania ustalonej operatem szacunkowym sporządzonym na zlecenie skarżących, o czym pismem z dnia 15 kwietnia 2009 r. skarżący zostali poinformowani, wezwanie skarżących o wypłatę odszkodowania z dnia 9 lutego 2009 r. nie zostało uwzględnione. W ocenie Sądu, przytoczone okoliczności faktyczne jednoznacznie wskazują, iż w sprawie prowadzone było postępowanie w trybie art. 98 ust. 3 zd. pierwsze ugn, którego celem było uzgodnienie pomiędzy stronami wysokości należnego odszkodowania. Świadczy o tym chociażby fakt kierowania przez organ do skarżących wezwań o podjęcie stosownych rokowań, czy też okoliczność składania przez tych ostatnich pism do organu wzywających do wypłaty ustalonej kwoty odszkodowania oraz sporządzania w Starostwie Powiatowym projektów uchwał w sprawie zaakceptowania ustalonej kwoty odszkodowania. O cywilnoprawnym, w rozumieniu art. 98 ust. 3 zd. pierwsze ugn, charakterze prowadzonego postępowania Starosta I. poinformował także Wojewodę K. pismem z dnia 25 lutego 2009 r., w którym wyjaśnił, iż z uwagi na trwające w dalszym ciągu negocjacje prowadzone celem uzgodnienia między stornami wysokości odszkodowania, nie jest możliwe dotrzymanie wyznaczonego postanowiłem z dnia [...] terminu zakończenie sprawy. Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, nie zaszły w sprawie okoliczności pozwalające przypisać Staroście I. bezczynności. Wprawdzie sprawa nie została zakończyła wydaniem decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, niemniej zdaniem Sądu nie można jej było wydać, albowiem w tym zakresie konieczne jest złożenie wniosku o którym mowa w art. 98 ust. 3 zd. trzecie ugn, pozwalającego organowi orzec o odszkodowaniu w trybie administracyjnoprawnym, a więc w drodze decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, zgodnie z zasadami i trybem określonym w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości, zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie skarżący nie złożyli wniosku o odszkodowanie w trybie administracyjno -prawnym, a organ nie miał prawnej możliwości wydania w tym trybie orzeczenia z urzędu, to tym samym niemożliwym było wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, a zatem nie zachodziła w tym zakresie bezczynność organu, w rozumnemu przytoczonym na wstępie rozważań prawnych uzasadnienia. W ocenie Sądu nie można również mówić w sprawie o bezczynności organu w zakresie prowadzonego postępowania w trybie art. 98 ust. 3 zd. pierwsze ugn tj. w trybie cywilnoprawnym. Niewątpliwie należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że Starosta I. nie zakończył sprawy w terminie wyznaczonym przez Wojewodę I. postanowieniem z dnia [...], niemniej jednak z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia 25 lutego 2009 r. poinformował on organ wyższej instancji o niemożliwości dotrzymania wyznaczonego terminu z uwagi na prowadzone w dalszym ciągu między stornami negocjacje co do wysokości odszkodowania i konieczność dokonywania w związku z tym określonych czynności (zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie operatu szacunkowego, wezwanie skarżących do podjęcia rokowań na posiedzeniu w dniu 5 marca 2009 r., sporządzenie uchwały w sprawie zaakceptowania ustalonej kwoty odszkodowania), zaś pismem z dnia 15 kwietnia 2009 r. poinformowano skarżących, iż nie zostanie wypłacone im odszkodowanie w ustalonej wysokości, gdyż Zarząd Powiatu I. nie przyjął projektu uchwały w sprawie zaakceptowania kwoty odszkodowania wynikającej z operatu szacunkowego sporządzonego na ich zlecenie. Należy podkreślić, jak już Sąd wcześniej wskazał, iż jeżeli skarżący nie chcą prowadzić ze Starostą I. w dalszym ciągu negocjacji, lecz chcą uzyskać odszkodowanie w trybie art. 98 ust. 3 zd. pierwsze ugn., to udzielona im pismem z dnia 15 kwietnia 2009 r. informacja o stanowisku Zarządu Powiatu, obliguje ich do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Na marginesie poczynionych uwag, odnosząc się do zarzutów organu administracyjnego zawartych w odpowiedzi na skargę, należy wskazać, po pierwsze że w sprawie wyczerpane zostały środki zaskarżania, gdyż skarżący pismem z dnia 18 sierpnia 2008 r. wnieśli do organu wyższego stopnia zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, po drugie zaś, iż niemożliwym jest stwierdzenie ewentualnego uchybienia terminu do wniesienia skargi, bowiem w aktach administracyjnych brak jest dokumentu w postaci zwrotnego poświadczenia odbioru potwierdzającego w sposób wiarygodny fakt doręczenia skarżącym pisma Zarządu Powiatu I. z dnia 15 kwietnia 2009 r. informującego skarżących o nie przyjęciu przez w/w organ projektu uchwały w sprawie zaakceptowania i wypłacenia ustalonej kwoty odszkodowania. Ponadto stwierdzić należy, że 30 - dniowy termin przewidziany w art. 53 p.p.s.a nie dotyczy skargi na bezczynność. Skargę taką można wnieść aż do czasu załatwienia sprawy przez właściwy organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności. Wobec powyższych ustaleń, Sąd uznając, że w sprawie nie zachodzi przesłanka niezałatwienie sprawy w terminie, uprawniająca do stwierdzenia bezczynności, na mocy art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.