II SA/Po 646/18

SENTENCJA [...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 31 stycznia 2018 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 1932 zł (jeden tysiąc dziewięćset trzydzieści dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Burmistrz Gminy [...] decyzją z 31 stycznia 2018 r., nr [...], na podstawie art. 98a ust. 1, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm.; dalej: "u.g.n."), w wykonaniu uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 25 października 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 5 grudnia 2007 r. nr 179, poz. 3942), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a."), ustalił W. K. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – powstałego w wyniku podziału działki – oznaczonej w prowadzonej przez Starostę [...] ewidencji gruntów i budynków (przed podziałem) numerem [...] obręb C. o powierzchni 32.312 m˛, zapisanej w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] nr [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że na wniosek właściciela, ostateczną decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia 25 kwietnia 2017 r. został zatwierdzony projekt podziału opisanej wyżej nieruchomości gruntowej, w wyniku którego powstał kompleks działek o numerach ewidencyjnych od [...] do nr [...] o łącznej powierzchni 32.312 m˛. W toku postępowania w sprawie wymiaru opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, organ dopuścił dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, który wykonał w dniu 9 grudnia 2017 r. operat szacunkowy. Rzeczoznawca majątkowy na podstawie mapy zasadniczej z projektem podziału i na podstawie wizji lokalnej ustalił, że nieruchomość była niezabudowana, niezagospodarowana, nieogrodzona, położona w pośredniej części wsi, użytkowana rolniczo. Dojazd odbywa się poprzez drogę gruntową. Ponadto przez nieruchomość przebiegają linie elektroenergetyczne 15 kV oraz 110 kV oraz podziemna magistrala wodociągowa o średnicy 1200 mm. Nieruchomość posiada możliwości podłączenia do sieci wodociągowej i energetycznej. Nieruchomość znajduje się we fragmencie na obszarze, dla którego obowiązuje uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części wsi C. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 8 lutego 2012 r. (Dz.U. Woj. Wlkp. Z 2012 r. poz. 1483 z 21 marca 2012 r.). Zgodnie z przedmiotową uchwałą nieruchomość przeznaczona jest w części pod tereny zabudowy mieszkaniowej, tereny dróg publicznych klasy dojazdowej, tereny zabudowy usługowej i zieleni urządzonej oraz tereny zieleni krajobrazowej oraz infrastruktury technicznej. Dla pozostałej części nieruchomości Burmistrz Gminy [...] w dniu 14 listopada 2014 r. wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 36 budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, budowie parkingu, usunięciu kolizji z liniami elektroenergetycznymi, przewidzianej do realizacji na działkach ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...] obr. C. . W ocenie Burmistrza Gminy [...], opis stanu nieruchomości został przedstawiony prawidłowo przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym i odzwierciedla stan rzeczywisty. W ocenie Burmistrza Gminy [...] rzeczoznawca majątkowy słusznie wybrał do oszacowania wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem, jak i powstałego po podziale kompleksu działek, podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Dla potrzeb analizy ogólnej rzeczoznawca w sposób prawidłowy określił rynek lokalny jako nieruchomości mieszkaniowe jednorodzinne w granicach Gminy [...]. Dla potrzeb wyceny i analizy rynku nieruchomości monitorowaniem objęto transakcje gruntami zawarte 2 lata wstecz od daty, na jaką określono wartość nieruchomości. Na tak zdefiniowanym rynku lokalnym rzeczoznawca majątkowy odnotował znaczną liczbę nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Celem wyceny nieruchomości przed i po podziale rzeczoznawca majątkowy określił rynek lokalny, na którym znajduje się wyceniana nieruchomość poprzez ustalenie jego rodzaju, obszaru i okresu badania cen transakcyjnych. Ostatecznie do porównań przyjęto 49 transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową położonymi na terenie gminy [...]. Zdaniem Burmistrza Gminy [...], badany rynek nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego jest podobny pod względem cech fizycznych nieruchomości, stanu prawnego,cech użytkowych i ekonomicznych. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z operatem szaunkowym wartość rynkową prawa własności przed podziałem geodezyjnym, stanowiącym działkę nr [...] wynosiła [...] zł. Natomiast wartość rynkowa prawa własności gruntu po podziale geodezyjnym, stanowiącego kompleks geodezyjnie wyodrębnionych działek od nr [...] do nr [...] o łącznej powierzchni 32.12 m˛ wynosi [...] zł. Zatem w wyniku podziału wartość rynkowa nieruchomości wzrosła o kwotę [...]zł. Opłata adiacencka, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. z tytułu podziału nieruchomości wyniosła [...] zł, co stanowi 30% wzrostu wartości nieruchomości. Postanowieniem z dnia 21 lutego 2018 r. Burmistrz Miasta [...] sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w ww. decyzji z dnia 31 stycznia 2018 r. w ten sposób, że na pierwszej stronie decyzji wiersz 16 otrzymał brzmienie: "Ustalam opłatę adiacencką w wysokości [...] zł". W. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nieuzasadnionym uznaniu, że wskutek podziału wartość nieruchomości wzrosła o kwotę [...]zł. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w decyzji nie podano przyczyny wzrostu wartości nieruchomości, a sam podział nie jest przyczyną tego wzrostu. Nieruchomość zarówno przed, jak i po podziale należy do tego samego segmentu rynku. Poza tym rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości, których nie można uznać za podobne do nieruchomości wycenianej, gdyż ich powierzchnia znacząco odbiega od powierzchni nieruchomości, której sprawa dotyczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 kwietnia 2018r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie wyceny zostały poprate obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Brak przedstawienia operatu szacunkowego, z którego wynikałyby inne wartości, uniemożliwiło organowi II instancji powzięcie wątpliwości co do sporządzonej w sprawie opinii. W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję odwoławczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia organowi II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił dokonanie wadliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, polegającej na przyjęciu, że operat rzeczoznawcy majątkowego został sporządzony prawidłowo. Zdaniem skarżącego, rzeczoznawca błędnie w procesie wyceny wykorzystał nieruchomości o powierzchni w przedziale od 537 m˛ do 13.371 m˛, w sytuacji gdy działka podlegająca podziałowi miała powierzchnię 32.312 m˛. Wycenie powinny podlegać nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, a takimi – zdaniem strony skarżącej – nie są działki wykorzystane przez rzeczoznawcę. W wyniku powyższego średnia cena z metra kwadratowego ustalona przez rzeczoznawcę nie odpowiada faktycznej cenie metra kwadratowego dzielonej działki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Innymi słowy, sąd obowiązany jest zasadniczo dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Z kolei art. 135 p.p.s.a. uprawnia sąd do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Gminy [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 w związku z art. 7, art. 80 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl zasady prawy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Tak poczynione ustalenia faktyczne powinny znaleźć odzwierciedlenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Rozstrzygnięcie sprawy na podstawie niepełnego materiału dowodowego stanowi błąd proceduralny przekładający się na materialnoprawne rozstrzygnięcie, będący podstawą do wzruszenia decyzji. Organ administracji publicznej, który nie jest pewien, czy w danej sprawie zebrał całość materiału dowodowego, ale pomimo to wydaje decyzję, narusza dyspozycję art. 80 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Ma to związek z zasadą przekonywania stron postępowania, wyrażoną w art. 11 k.p.a., w myśl której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W rozpoznawanym przypadku trafny okazał się zarzut dokonania wadliwych ustaleń faktycznych oraz wadliwej oceny materiału dowodowego, w wyniku przyjęcia, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy dotyczący przedmiotowej nieruchomści został sporządzony w sposób prawidłowy. Wyjaśnić należy, że operat szacunkowy ma wprawdzie rangę dowodu z opinii biegłego, ale również podlega ocenie – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Jakkolwiek zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm.; dalej: "u.g.n.") operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest wyłączną podstawą ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, to jednak regulacja ta nie zwalnia organu administracji z oceny operatu szacunkowego, jak każdego dowodu zgromadzonego w sprawie w ramach postępowania dowodowego. Wbrew stanowisko organu odwoławczego wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, organy administracji mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego (zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. W operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. jw.). Operat szacunkowy powinien być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, w tym zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze oraz co do przyjętych atrybutów wycenianej nieruchomości. Należy stwierdzić, że sporządzony w toku badanego postępowania operat szacunkowy budzi wątpliwości ze względu na wielkości przyjętych do porównania nieruchomości. Należy podzielić stanowisko skarżącego, że wycenie powinny podlegać nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. Takimi nie są nieruchomości wykorzystane przez rzeczoznawcę do porównania z przedmiotową nieruchomością. Ustawowe definicje zawarte w art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. podają zespół cech istotnych dla nieruchomości podobnych i stanu nieruchomości. Wśród cech charakteryzujących stan nieruchomości ustawodawca wymienia położenie i otoczenie nieruchomości, co wpływa także na przebieg porównania z nieruchomościami podobnymi. Do cech charakteryzujących nieruchomości podobne – jak wskazano powyżej – należy także jej wielkość. W ocenie Sądu, w badanym przypadku powierzchnie nieruchomości wykorzystanych przez rzeczoznawcę do porównania z przedmiotową nieruchomością sięgają od 537 m˛ do 13.371 m˛. Przy tym nieruchomość wyceniana ma powierzchnię 32.312 m˛. Wielkość największej działki porównywanej nie odpowiada nawet połowie nieruchomości wycenianej przed podziałem. Z tożsamego względu, tj. ze względu na wielkości nieruchomości przyjętych przez biegłego do porównania, nie są one podobne do działek powstałych po podziale nieruchomości. Istotne znaczenie ma przy tym fakt, że biegły nie rozróżnił na s. [...]-[...] operatu, które z transakcji nieruchomościami odniósł do wyceny przed podziałem, a które po podziale nieruchomości wycenianej – co ma istotne znaczenie z punktu widzenia prawidłowego zakwalifikowania cech adekwatnych dla wyceny. Z tego powodu sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę operat wymyka się spod oceny organów administracyjnych – a tym bardziej spod oceny Sądu. Wątpliwości budzi również przyjęty przez biegłego w operacie szacunkowym sposób oceny wielkości działki jako cechy rynkowej (vide tabela nr [...], s. [...]), w którym przyjęto, że najkorzystniejsze pod względem wyceny na rynku nieruchomości są działki małe – poniżej 1000 m˛ (czyli w przedziale od 0 do 1000 m˛ włącznie), a wraz ze wzrostem powierzchni atrakcyjność działki spada. Z operatu nie wynika, aby rzeczoznawca przeanalizował rzeczywisty charakter tej zależności dla nieruchomości o różnych powierzchniach. Przede wszystkim jednak nie wyjaśniono, jak owe parametry odnoszą się do wycenianej nieruchomości przed podziałem oraz po podziale – w warunkach lokalnego rynku nieruchomości. Tym bardziej, że – jak wskazano – do wyceny nie wykorzystano nieruchomości o zbliżonej powierzchni do nieruchomości wycenianej. Bez przeprowadzonej przez rzeczoznawcę pogłębionej analizy, uznanej przez organ za rzetelną i miarodajną w badanej sprawie, przyjęty w operacie sposób wyceny działki jawi się jako bezpodstawny. Dokonana zaś przez organ ocena operatu szacunkowego – jako dowodu w niniejszej sprawie – jawi się jako dowolna. W świetle powyższych niejasności w operacie szacunkowym, jako dowodzie, na którym organy oparły się przy wymiarze opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że podstawa ustalenia wysokości tej opłaty nie zostały poczynione w sposób prawidłowy. W toku ponownego rozpoznania sprawy organy powinny wyjaśnić zaistniałe wątpliwości dotyczące opinii biegłego rzeczoznawcy, a w razie konieczności powołać kolejnego biegłego, który sporządzi nowy operat szacunkowy, w którym przedstawi analizy adekwatne dla wycenianej nieruchomości. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt II sentencji wyroku) zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na wysokość zasądzonej od organu odwoławczego kwoty składa się wpis w kwocie 132 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 1800 zł.