IV SA/Wr 763/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, , po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "[...]" T. B. w L. przeciwko Dyrektorowi [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia we W. na unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna w trybie rokowań, dokonane dnia 15.07.2011 r. przez komisję konkursową oraz na pozostawienie bez rozpoznania protestu wniesionego przez oferenta na odrzucenie oferty p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. UZASADNIENIE Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "C. F." T.B. w L. złożył w niniejszej sprawie skargę na unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna w trybie rokowań, dokonane dnia [...] przez komisję konkursową w ramach postępowania [...] oraz na pozostawienie bez rozpoznania protestu wniesionego przez oferenta na odrzucenie oferty. Powyższym czynnościom zarzucił: 1) naruszenie art. 150 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27.08.2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, tj. bezprawnego unieważnienia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie rokowań, 2) naruszenie art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 27.08.2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, tj. bezprawnego pozostawienia bez rozpatrzenia protestu wniesionego zgodnie z art. 153 ust. 1 w/w ustawy. Powołując się na powyższe wniósł o stwierdzenie bezskuteczności unieważnienia postępowania w trybie rokowań wszczętego w wyniku ogłoszenia (nr [...]) w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze powiatu lubańskiego, ponieważ zostało dokonane z naruszeniem przepisów prawa oraz stwierdzenie bezskuteczności pozostawienia bez rozpoznania protestu wniesionego przez oferenta na odrzucenie protestu, a także zasądzenie od Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu podał, że D. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił w dniu [...] konkurs ofert nr [...] na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w roku 2011 r. w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna dla powiatu lubańskiego. Skarżący wziął udział w konkursie i zgłosił swoją ofertę w postępowaniu (nr oferty [...]). W toku postępowania komisja konkursowa wezwała skarżącego do uzupełnienia braków formalnych oferty, które skarżący z zachowaniem terminu usunął. W dniu [...] komisja konkursowa upoważniła zespół kontrolny do przeprowadzenia kontroli u skarżącego celem potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie. Komisja konkursowa stwierdziła, że skarżący nie spełnił warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu i w dniu [...] zawiadomiła skarżącego o odrzuceniu jego oferty. Skarżący wniósł odwołanie od w/w rozstrzygnięcia konkursu ofert do Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, który nie podzielił zarzutów podniesionych w odwołaniu i w dniu [...] wydał decyzję nr [...] oddalającą w całości odwołanie. Od w/w decyzji skarżący wniósł odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, który decyzją nr [...] z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] Dyrektor uwzględnił odwołanie. Następnie pismem z dnia [...] skarżący został zaproszony do wzięcia udziału w rokowaniach celem zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. W zaproszeniu został wyznaczony termin składania ofert, w którym to terminie skarżący złożył ofertę nr [...] w ramach postępowania w trybie rokowań. Następnie w dniu [...] skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych oferty, które uzupełnił w terminie. W toku postępowania w trybie rokowań w dniu [...] w siedzibie skarżącego została przeprowadzona kontrola, jednakże wyniki pokontrolne nie odzwierciedlały jej rzeczywistego przebiegu, a w protokole znalazły się informacje niezgodne z rzeczywistym stanem. W efekcie odrzucono ofertę skarżącego, co w sposób rażący godziło w jego interes prawny pozbawiając go udziału w dalszym toku postępowania zmierzającego do zawarcia mowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. W tym samym dniu, tj. [...] skarżący otrzymał również zawiadomienie komisji konkursowej o unieważnieniu postępowania w sprawie zawarcia umowy na skutek odrzucenia wszystkich ofert. W związku z bezprawnym odrzuceniem oferty skarżący wniósł w dniu [...] protest. Skarżący podniósł, że komisja nie sprecyzowała powodów odrzucenia oferty skarżącego, a powołała się jedynie na art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy oraz rzekome dostarczenie nieprawdziwych informacji przez oferenta. Skarżący podniósł w sprzeciwie zarzut błędnego sporządzenia wyników kontroli, który to błąd wpłynął następnie na wynik rokowań, tj. odrzucenie oferty skarżącego poprzez przyjęcie, że dostarczył w toku postępowania nieprawdziwe informacje oraz, że jego oferta nie spełnia wymaganych przepisami warunków. Podniósł też zarzut błędnych ustaleń dotyczących obsady personalnej placówki skarżącego i czasu pracy. Skarżący podniósł, że na nieprawidłowe odrzucenie oferty oferentowi w myśl przepisu art. 153 ustawy przysługuje środek odwoławczy w postaci protestu, który może być wniesiony w terminie 7 dni roboczych od dnia dokonania zaskarżonej czynności. Pomimo wniesienia protestu przez oferenta z zachowaniem przypisanego terminu komisja nr [...] nie czekała na ewentualne wniesienie protestu i jednocześnie wydała "zawiadomienie o unieważnieniu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej". r Takie postępowanie uchybiło, zdaniem skarżącego, nie tylko przepisom art. 149 ust. 1 pkt 2, art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, ale także art. 150 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy, a to z tego względu, że bez podstawy prawnej zakończono postępowanie w sytuacji, gdy nie upłynął jeszcze termin do wniesienia przez świadczeniodawcę środka zaskarżenia, a ponadto uczyniono to przed rozpoznaniem tego środka. W konsekwencji bezprawnego unieważnienia postępowania w sprawie, na które w myśl art. 152 ust. 2 pkt 3 ustawy, oferent nie posiadał już środka odwoławczego, został wyeliminowany z postępowania, czym został naruszony jego interes prawny. Skarżący zarzucił ponadto, że zgodnie z art. 150 ust. 1 pkt 3 ustawy, organem właściwym do unieważnienia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest w myśl ustawy jedynie Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Funduszu, a nie komisja konkursowa. Skarżący wskazał, że w związku z licznymi uchybieniami proceduralnymi zaistniałymi w toku postępowania, skarżący pismem z dnia [...] wezwał organ do zaniechania naruszenia prawa w myśl przepisu art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 146 § 1 p.p.s.a. i wniósł o stwierdzenie bezskuteczności unieważnienia postępowania oraz podjęcie czynności zmierzających do dopuszczenia oferty oferenta do dalszego toku postępowania. Wobec pozostawienia bez rozpoznania protestu oferenta na odrzucenie oferty, skarżący pismem z dnia [...] wezwał Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu do zaniechania naruszenia prawa. Skarżący wskazał, że oferentowi na podstawie art. 153 ustawy przysługiwało prawo wniesienia protestu w terminie 7 dni od dnia dokonania zaskarżonej czynności. Oferent wniósł umotywowany protest z zachowaniem ustawowego terminu 7 dni. W niniejszej sprawie odrzucenie oferty i unieważnienie postępowania miało miejsce tego samego dnia, tj. [...]. Takie działanie komisji miało na celu, zdaniem skarżącego, faktyczne uniemożliwienie wniesienia przez oferenta skutecznego protestu. Postępowanie komisji uchybiło nie tylko przepisom art. 149 ust. 1 pkt 2 i pkt 7 ustawy, ale i art. 150 ust. 1 pkt 3 ustawy albowiem bez podstawy prawnej zakończono postępowanie w sytuacji, gdy nie upłynął jeszcze termin do wniesienia przez świadczeniodawcę środka zaskarżenia i przed rozpoznaniem tego środka. W konsekwencji bezprawnego unieważnienia postępowania w sprawie, na które oferent nie posiada już środka odwoławczego w myśl art. 152 ust. 2 pkt 3 ustawy, został naruszony jego interes prawny. Skarżący podniósł, że wobec wyczerpania wszystkich środków zaskarżenia przysługujących mu w niniejszej sprawie w postaci protestu oraz wezwania do zaniechania naruszeń, skarga jest uzasadniona i konieczna. Skarżący podniósł, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że w jego sytuacji odrzucenie złożonej przez niego oferty oraz unieważnienie postępowania w trybie rokowań eliminuje go z możliwości czynnego udziału w konkursie i zamyka drogę do zawarcia z nim umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. W tym stanie rzeczy uchybienia proceduralne, których dopuszczono się w toku postępowania wpływają na sytuację prawną skarżącego, a tym samym skarżący ma interes prawny we wniesieniu niniejszej skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna, prowadzonego w trybie rokowań nr [...] wszczęto na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w szczególności artykułów Działu VI Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami. Organ podniósł, że skarga w niniejszej sprawie została złożona na cywilnoprawnym etapie postępowania prowadzącym do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i tego też etapu dotyczą zarzuty podniesione w skardze, w związku z czym nie podlegają one ocenie przez sąd administracyjny. W tej sytuacji skarga winna zostać odrzucona jako niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Trafnie zauważa organ w odpowiedzi na skargę, że postępowanie w sprawie dotyczącej zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna, prowadzonego w trybie rokowań nr [...] wszczęto na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z jej art. 132 ust. 1, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zawieranie umów ze świadczeniodawcami, w tym przeprowadzanie konkursu ofert i rokowań prowadzących do zawarcia umowy, należy do zakresu działania Narodowego Funduszu Zdrowia - dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, co wynika z art. 97 ust. 3 pkt 2 i art. 132 ust. 1 ustawy. Do zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych (art. 138). Z art. 132 ust. 2 ustawy wynika, że umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Zawieranie umów o udzielanie świadczeń odbywa się, co do zasady, po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. W celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu powołuje komisję, o czym stanowi art. 139 ust. 1 i 4 ustawy. Komisja ogłasza o rozstrzygnięciu postępowania, jeżeli wcześniej nie nastąpiło unieważnienie tego postępowania (art 151 ust 1). Ustawa nie określa wprost, co jest treścią ogłoszenia komisji o rozstrzygnięciu postępowania. Z przepisu § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. nr 273, poz. 2719) wynika, że komisja konkursowa wskazuje oferty, które zostały przez nią wybrane. Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami prowadzone na podstawie ustawy o świadczeniach, nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, na co zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniu z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 330/06 (lex nr 325383) oraz w postanowieniu z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 186/06 (lex nr 289113). Powyższe stanowisko zachowało nadal swoją aktualność. Także w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 186/06 (ONSA i WSA nr 4 z 2007 r., poz. 101) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa Funduszu od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy." Przepis art. 154 ustawy stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie rozpatrywane jest w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. W postępowaniu prowadzącym do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej mamy zatem dwa etapy: cywilnoprawny i administracyjnoprawny. Sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych wart. 153 i 154. Stosownie do art. 152 ust. 2 ustawy, środki odwoławcze nie przysługują na: 1) wybór trybu postępowania; 2) niedokonanie wyboru świadczeniodawcy; 3) unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Mając na względzie z jednej strony przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z drugiej zaś określony przepisem art. 3 § 2 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., zakres kognicji sądów administracyjnych, nie można uznać, by przysługiwała skarga do sądu administracyjnego na pozostawienie bez rozpoznania protestu wniesionego przez oferenta na odrzucenie oferty, wniesionego na podstawie art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 27.08.2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W świetle powyższego skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu albowiem jej przedmiotem są czynności nie mające charakteru administracyjnego. Z przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie wynika, by podlegały one zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W tej sytuacji, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., który przewiduje, że sąd odrzuci skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w pkt 1-5) wniesienie skargi jest niedopuszczalne, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w postanowieniu.