I SA/Wa 1229/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A. Z., M. R., A. C., M. Z., W. G., N. V., J. F., E. P., M. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. UZASADNIENIE Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], była własnością M. C. z d. K., zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla W. Wydziału VI Ksiąg Wieczystych z dnia 24 maja 1996 r. Została ona objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie ww. dekretu, tj. w dniu 21 listopada 1945 r. przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność gminy W., a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). Obecnie nieruchomość ta obejmuje działkę ewidencyjną nr [...], z obrębu [...], która jest własnością komunalną użytkowaną jako park. W dniu 16 maja 1949 r. do Zarządu Miejskiego w W. wpłynął wniosek M. C. o przyznanie jej, za czynszem symbolicznym, prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] maja 1954 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło M. C. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na przedmiotowym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że odmowa przyznania prawa własności czasowej nastąpiła z uwagi na przeznaczenie przedmiotowego gruntu pod budownictwo użyteczności publicznej. Po rozpatrzeniu odwołania Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] października 1954 r. nr [...] utrzymało w mocy ww. orzeczenie administracyjne. W dniu 10 listopada 1993 r. wpłynął wniosek A. Z., spadkobiercy poprzedniej właścicielki, o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego z dnia [...] maja 1954 r. - z uwagi na fakt, iż decyzja ta jest sprzeczna u ustawą o komunalizacji gruntów [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 1999 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r. [...]. Stwierdził, że godnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, gmina winna była uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania. Przedmiotowa nieruchomość w czasie wydania obu decyzji odmawiających ustanowienia prawa własności czasowej, objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym na podstawie art. 3 lit. a ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy i uchwały Naczelnej Rady Odbudowy m.st. Warszawy z dnia 4 maja 1948 r., który uzyskał moc obowiązującą zgodnie z § 8 i 16 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m. st. Warszawy i Warszawskiego Obszaru Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz. U. RP Nr 74, poz. 479) z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m. st. Warszawy tj. z dniem 31 marca 1949 r. (M.P. Nr A - 19, poz. 288). Według tego planu przedmiotowa nieruchomość znajdowała na terenie przeznaczonym "do użytku publicznego na parki, ogrody, skwery, drogi parkowe dla pieszych oraz drogi z urządzeniami pomocniczymi". W świetle powyższych ustaleń Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Od powyższej decyzji nie został złożony wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Następnie w dniu 10 czerwca 2008 r. wpłynął do Ministra Infrastruktury wniosek A. Z., A. C., A. J., M. G, W. G., N., Y., E. P., M. Z., M. R. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 1999 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1954 r. nr [...] odmawiające M. C. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Wnioskodawcy wskazali, że ww. decyzją z dnia [...] stycznia 1999 r. organ odmówił stwierdzenia nieważności z uwagi na fakt przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości "do użytku publicznego na parki, ogrody, skwery, drogi parkowe dla pieszych oraz drogi z urządzeniami pomocniczymi". Natomiast w orzeczeniu administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1954 r. wskazano przeznaczenie nieruchomości położonej przy ul. [...] pod budownictwo użyteczności publicznej. Powyższa rozbieżność uzasadniała stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia administracyjnego oraz utrzymującej je w mocy decyzji – zaś odmowa stwierdzenia nieważności spowodowała, że organ rażąco naruszył przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 1999 r. nr [...]. W uzasadnieniu Minister wskazał, że matrialnoprawną podstawę odmowy przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości stanowił art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Przepis ten zobowiązywał do ustanowienia na rzecz poprzedniego właściciela prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowy. Dodał, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w postępowaniu nadzorczym ustalił, że w dniu wydania zaskarżonych decyzji przedmiotowa nieruchomość objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nr [...] uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy W. w dniu [...] marca 1949 r. - według którego znajdowała się ona na terenie przeznaczonym "do użytku publicznego na parki, ogrody, skwery, drogi parkowe dla pieszych oraz drogi z urządzeniami pomocniczymi." Następnie Minister stwierdził, że wnioskodawcy podnieśli, iż zapisy tego planu są niezgodne z uzasadnieniem orzeczenia administracyjnego z dnia [...] maja 1954 r. - bowiem Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło prawa własności czasowej z uwagi na przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości "pod budownictwo użyteczności publicznej". Jednakże Minister uznał, iż w świetle ówczesnego orzecznictwa sądowego spełniało to przesłanki do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – zatem nie można podzielić twierdzeń wnioskodawców. Organ powołał także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1447/05 (LEX nr 221991), w myśl którego pojęcie użyteczności publicznej, zgodnie z poglądami występującymi w doktrynie i orzecznictwie musi łączyć się z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. W związku z tym uznał, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 1999 r. nie jest obarczona wadami, które mieściłyby się w zamkniętym katalogu przesłanek wymienionym w art. 156 kpa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli w dniu 9 marca 2009 r. A. Z., A. C. i A. O. Wnioskujący zarzucili decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz przepisów dekretu poprzez przyjęcie, że przedmiotowe orzeczenia dekretowe i decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zostały wydane zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że przed wydaniem rozstrzygnięcia organy dekretowe powinny uzyskać informację o przeznaczeniu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego i rozważyć, czy przeznaczenie to da się pogodzić z dotychczasowym jej użytkowaniem. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nr [...], uchwalonym w 1949 r., ww. nieruchomość znajdowała się na terenie przeznaczonym do użytku publicznego, z tym że na parki, ogrody, skwery, drogi parkowe dla pieszych oraz drogi z urządzeniami pomocniczymi. Natomiast odmowa przyznania prawa własności czasowej nastąpiła z uwagi na przeznaczenie nieruchomości pod budownictwo użyteczności publicznej. Organ uznał, że niesłuszny jest więc zarzut odwołujących się, iż taka rozbieżność między uzasadnieniem odmowy przyznania prawa własności czasowej, a ustaleniami planu, uzasadnia stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, gdyż w obydwu przypadkach był to cel użyteczności publicznej. Zasadnicze znaczenie ma też fakt, iż określona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego funkcja użyteczności publicznej nie była i nie mogła być realizowana przez dotychczasową właścicielkę. Podstawowa przesłanka przyznania prawa własności czasowej nie była zatem spełniona. W związku z tym – w świetle przepisów oraz orzecznictwa obowiązującego w dniu wydania przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast kwestionowanej decyzji - brak było podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych. Jednocześnie bez znaczenia jest fakt, iż obecnie judykatura odmiennie interpretuje przepisy dekretu, gdyż zmiana samej wykładni przepisów nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. Skargę na powyższą decyzje wnieśli A. Z., M. R., A. C., M. Z. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, względnie stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organ nie wskazał jaka konkretnie zmiana wykładni uzasadnia jego pogląd. Należy domniemywać, iż chodzi o uznanie, że funkcja użyteczności publicznej uniemożliwiała uwzględnienie wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej na rzecz dotychczasowej właścicielki gruntu. W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08, LEX nr 463485 przyjęto bowiem, iż takie przeznaczenie nie uniemożliwiało uwzględnienia wniosku. Zdaniem skarżących zakwestionowana decyzja nie może się ostać, gdyż naruszała art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ nie wskazał, kiedy istniała i na czym opierała się taka wykładania przepisu, która odmawiała cechy rażącego naruszenia prawa sprzeczności uzasadnienia decyzji dekretowych z rzeczywistym przeznaczeniem nieruchomości w planie. Takiej wykładni, zdaniem skarżących nigdy nie było, a orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego już w latach 90-tych poprzedniego wieku przyjmowało konsekwentnie, iż każde odstąpienie w uzasadnieniu decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej od rzeczywistego przeznaczenia gruntu w planie przesądzało o rażącym naruszeniu art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego – choćby rzeczywiste przeznaczenie w planie również uzasadniało odmowę uwzględnienia wniosku dekretowego. Ponadto Prezes Urzędu nie ustalił, czy plan z 1949 r. został przyjęty zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze. Dodali, że organ pominął również inne zarzuty skierowane przeciwko tej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi stwierdzając, że zarzuty zawarte w skardze nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, które nie byłyby uwzględnione w postępowaniu nadzorczym, a stanowią jedynie powtórzenie zarzutów, do których Minister ustosunkował się w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja której odmówiono stwierdzenia nieważności, wydane zostały przez organ nadzoru w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie określonym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oznacza to, że na wniosek A. Z., A. C., A. J. O., M. G., W. G., N. V., Y. F., E. P., M. Z., M. R. prowadzone było postępowanie nadzorcze wobec decyzji, która również była wydana w trybie nadzoru. Przedmiotem kontroli Sądu jest bowiem decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r., którą organ nadzoru utrzymał w mocy własną decyzję z 19 lutego 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 19 stycznia 1999 r. również odmawiającej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1954 r. odmawiające ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa. jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi ustawowo przewidziany wyjątek od zasady stabilności decyzji określonej w art. 16 § 1 kpa. Może ono nastąpić jedynie wówczas, gdy bezspornie ustalone zostanie istnienie przynajmniej jednej przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 kpa i nie zachodzą przesłanki negatywne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Celem tej instytucji jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu zwykłym (odwoławczym). Tak więc postępowanie prowadzone w trybie nadzorczym nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy po raz kolejny. Byłoby to bowiem naruszeniem sformułowanej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji ostatecznych. Organ nadzoru w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Istotą postępowania nadzorczego jest wyłącznie bezsporne ustalenie, czy dana decyzja jest (czy też nie jest) obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Przedmiotem zaś postępowania nadzorczego jest konkretna decyzja a nie sprawa. Organ nadzoru działając jako organ kasacyjny rozpatruje w tym postępowaniu jedynie kwestie prawne i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95 niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Należy zatem jeszcze raz podkreślić, że oceną niniejszego postępowania nadzorczego pod kątem istnienia przesłanek z art. 156 kpa - objęta była decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 1999 r. wydana w trybie nadzoru, a nie decyzje odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Skoro tak, to podstawową kwestią (zagadnieniem pierwszoplanowym) było wykazanie, że wadą z art. 156 § 1 kpa dotknięta jest właśnie ta decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 1999 r., a nie decyzje odmawiające przyznania prawa własności czasowej. Oznacza to, że aby mogło dojść do wzruszenia decyzji nadzorczej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, należy wykazać, iż to ta właśnie decyzja jest dotknięta wadą w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Ponowne badanie decyzji dekretowej pod kątem rażącego naruszenia prawa stanowiłoby naruszenie zasady zawartej w art. 16 kpa, dlatego zarzuty dotyczące decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej mogły być brane pod uwagę przez organ nadzoru tylko w takim zakresie, w jakim rzutować mogły na ocenę zgodności z prawem nadzorczej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, będącej przedmiotem postępowania nadzorczego. Analiza zaś przeprowadzonego postępowania nadzorczego - zakończonego zaskarżoną decyzją - nie uzasadnia przyjęcia, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 1999 r. dotknięta jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie nadzorcze w przedstawionej sprawie zostało należycie przeprowadzone. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r. w świetle obszernego materiału dokumentacyjnego sprawy, motywów podanych przez Ministra Infrastruktury w zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. - miała uzasadnione podstawy. Organ nadzoru wyjaśnił, że podstawą materialnoprawną orzeczeń administracyjnych - odmawiających w niniejszej sprawie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] - był art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. (Dz. U. 50, poz. 279). Stosownie do treści ww. przepisu następcy prawni będący w posiadaniu gruntu względnie osoby prawa ich reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, a gmina winna taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowy. Przepis ten wprowadzał zatem dwie przesłanki ustanowienia prawa własności czasowej, tj. zachowanie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej i możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Ponadto konstrukcja tego przepisu, zawarta w sformułowaniu "gmina uwzględni wniosek" jednoznacznie wskazuje, iż jeżeli wystąpi przesłanka określona w tym przepisie, to organ musi podjąć decyzję określoną przepisem prawa. Oznacza to, że wystąpienie tej przesłanki obligowało organ do ustanowienia prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego). Istotą zarzutów strony skarżącej jest w swej istocie ocena dokonanej przez organy dekretowe wykładni przesłanki określonej w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Sąd podzielił pogląd organu, że rozbieżność między uzasadnieniem decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej (przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości "pod budownictwo użyteczności publicznej"), a ustaleniami planu (teren przeznaczony "do użytku publicznego na parki, ogrody, skwery, drogi parkowe dla pieszych oraz drogi z urządzeniami pomocniczymi") - nie uzasadniała stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, gdyż w obydwu przypadkach był to cel użyteczności publicznej – tylko inaczej określony. Zatem nie można uznać, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa, tym bardziej, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych rażące naruszenie prawa, przewidziane w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa - co w tym przypadku nie miało miejsca Ponadto pojęcie użyteczności publicznej, zgodnie z poglądami występującymi w doktrynie i orzecznictwie, musi łączyć się z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa, co powoduje, że funkcja użyteczności publicznej nie była i nie mogła być realizowana przez dotychczasową właścicielkę – osobę fizyczną. Pogląd ten był utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który jednoznacznie stwierdzał, że przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej wykluczało przyznanie prawa własności czasowej - np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2003 r., sygn. akt I SA 1364/01: "Przy przeznaczeniu nieruchomości na drogi i towarzyszącą im infrastrukturę oraz budynki i urządzenia użyteczności publicznej nie ma możliwości pogodzenia celów indywidualnych z celami publicznymi", lub wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 352/04, który stwierdzał, że "W sytuacji, gdy plan miejscowy przeznaczał nieruchomość na cele publiczne to, co do zasady, wyłączona była możliwość przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej"; Zgodnie z prezentowanym zatem w powyższym orzecznictwie stanowiskiem, przeznaczenie gruntu w planie zabudowania pod użyteczność publiczną - każdego rodzaju - wyłączało możliwość przyznania prawa własności czasowej. Natomiast w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 został przedstawiony odmienny pogląd. Sąd stwierdził w niej, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Zaprezentowane stanowisko oznacza zatem, że przeznaczenie gruntu na cele użyteczności publicznej nie wyklucza przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu. Należy zauważyć, że wspomniana uchwała została wydana na podstawie art. 187 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i zgodnie z § 2 ww. przepisu jest wiążąca tylko w danej sprawie. Posiada ona również ogólną moc wiążącą, która wynika z art. 269 § 1 ww. ustawy. Przepis ten nie pozwala danemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy administracyjnej w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wydanie II, Kantor Wydawniczy Zakamycze 2006, s. 441). Niewątpliwie zatem w orzecznictwie sądowym nastąpiła zmiana wykładni przepisu art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Dotyczy ona jednak rozstrzygnięć sądowych odnoszących się do orzeczeń administracyjnych przyznających lub odmawiających przyznania prawa własności czasowej do gruntu na podstawie art. 7 tego dekretu, które po wydaniu wymienionej uprzednio uchwały zostały zaskarżone do sądu. Natomiast odmienna interpretacja przepisu art. 7 ust. 2 ww. aktu - dokonana przez organy dekretowe orzekające w niniejszej sprawie - od przedstawionej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008 r., nie może zostać uznana za rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W wyroku z dnia 25 listopada 1997 r., sygn. akt III SA 1201/96 (LEX Polonica nr 328339) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "W dotychczasowym orzecznictwie sądowym, a także w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W orzecznictwie sądowym wyrażone były także poglądy, iż jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy". Powyższe oznacza, że naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2, zazwyczaj wynika z ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Natomiast w sytuacji, gdy przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną – to wybór jednej z takich interpretacji nie może zostać oceniony jako "rażące" naruszenie prawa. Zatem o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy ma ono charakter oczywisty, jasny i bezsporny oraz nie dopuszcza możliwości odmiennej wykładni, a stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej, a także kiedy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 1994 r., sygn. III SA 388/94 (LEX Polonica nr 314075), wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1986 r., sygn. akt IV SA 716/86 (LEX Polonica nr 297650). W trybie postępowania nadzorczego, opartego na przesłance rażącego naruszenia prawa, nie można bowiem eliminować z obrotu decyzji, w których popełniono błędy wykładni prawa (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 15582/98 (niepublikowany), wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 1999 r., sygn. akt III SA 7586/98 (niepublikowany). Mając zatem na uwadze powyższą linię orzeczniczą i podzielając wyrażony w niej pogląd, Sąd uznał podaną przez Ministra Infrastruktury argumentację za uzasadnioną. Reasumując, interpretacja przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. - dokonana przez organy dekretowe w decyzji objętej postępowaniem nadzorczym - nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto w rozpatrywanej sprawie organ nadzoru wyjaśnił, że z akt sprawy nie wynika również, aby w stosunku do kwestionowanej decyzji dekretowej zaistniały inne przesłanki zawarte w art. 156 § 1 kpa. Sąd podziela to stanowisko organu nadzoru. Również pozostałe zarzuty skarżących np. dotyczące tego, czy plan zagospodarowania przestrzennego został prawidłowo przyjęty, nie mogły być uwzględnione. Jak już Sąd wskazał, postępowanie prowadzone w trybie nadzorczym nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy po raz kolejny, bo byłoby to naruszeniem sformułowanej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji ostatecznych. Organ nadzoru w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Oceną niniejszego postępowania nadzorczego pod kątem istnienia przesłanek z art. 156 kpa - objęta była decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 1999 r. wydana w trybie nadzoru, a nie decyzje odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. Zatem podstawową kwestią było wykazanie, że wadą z art. 156 § 1 kpa dotknięta jest właśnie ta decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 1999 r., a nie decyzje odmawiające przyznania prawa własności czasowej. Zaś zarzuty podnoszone przez skarżących mogły być rozpatrywane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego z dnia [...] maja 1954 r. W tej sprawie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 1999 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej. Decyzja ta stała się prawomocna już w I instancji, gdyż nie było wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, ani skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tej sytuacji, biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.