II SA/Bd 787/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] r., nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na rzecz skarżącego S. L. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Komendant Miejski Policji w B., decyzją z [...], zobowiązał skarżącego do opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego w B. przy ul. R. D. [...] i przekazania go dysponentowi tj. Komendantowi Miejskiemu Policji w B. wraz z kluczami w terminie do dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż zgodnie z przepisami ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz.U. z 2007, Nr 43, poz. 277 ze zm.) skarżący nie jest członkiem rodziny policjanta w rozumieniu art. 89 powyższej ustawy, uwzględnionym przy przydziale zajmowanego obecnie lokalu oraz nie spełnia przesłanek zawartych w art. 29 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu. Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin z dnia 18 lutego 1994 r. (Dz.U. z 2004, Nr 8, poz. 67 ze zm.). Organ wyjaśnił, że zajmowane przez skarżącego mieszkanie zostało przyznane decyzją administracyjną z dnia [...] B. S. - pracownikowi byłego KWMO w B. Obecnie, osoby uprawnione do zamieszkiwania w lokalu przy ul. R. D. [...] w B. nie żyją, a pozostali członkowie rodziny uwzględnieni przy przydziale lokalu, utracili to prawo w myśl obowiązujących przepisów. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do okoliczności i faktów, które nastąpiły po dniu wydania decyzji z [...]. Wskazał, że B. S. przestał być funkcjonariuszem Milicji Obywatelskiej w latach 70 - tych ubiegłego wieku. Ponieważ nie był emerytem ani rencistą z tytułu pełnienia służby w Milicji, nie był osobą uprawnioną do zajmowania lokalu przy ul. R. D. [...] w B. W ocenie skarżącego, do przebywania w w/w lokalu nie była również, T. S. - zmarła żona B. S., babka strony. Skarżący zarzucił organowi pominięcie faktu, iż T. S. posiadała odrębny tytuł prawny do lokalu, wynikający z umowy najmu Nr [...] zawartej z Administracją Domów Miejskich "[...]" w B. w dniu [...], w związku z czym, jak wywodził skarżący, jej prawo do lokalu nie wynikało z decyzji organu Policji, albowiem nie była uprawnioną osobą uprawnioną, na rzecz której taka decyzja mogła być wydana. Skarżący przyznał, że nie jest osobą uprawnioną do renty rodzinnej po funkcjonariuszu. Nie dotyczyła go również decyzja o przydziale lokalu. Mając na uwadze powyższe, skarżący podniósł, że sprawa o opróżnienie zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego jest sprawą cywilną, a nie administracyjną i zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej z naruszeniem przepisów o właściwości. Komendant Wojewódzki Policji w B., decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu podkreślił, że regulacja prawna, dotycząca problematyki mieszkań dla funkcjonariuszy policji oraz emerytów policyjnych została odrębnie uregulowana w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania powszechne rozwiązania, dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów. Oznacza to, że do spraw związanych z tego rodzaju lokalami nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego oraz przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego. W myśl przepisów powyższej ustawy w przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów przepisami odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy jest rozdział 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązujący w dacie przydziału B. S. przepis art. 30 ust, 1 pkt 7 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe (Dz.U. z 1962, Nr 47, poz. 227) przewidywał, że nie podlegają publicznej gospodarce lokalami budynki i lokale przeznaczone za zakwaterowanie MO oraz funkcjonariuszy służby więziennej i zakładów poprawczych. Analogiczną regulację utrzymywały również kolejne ustawy poświęcone tej materii tj. ustawa z dnia 16 lipca 1987r. Prawo lokalowe (Dz. U. z 1987, Nr 30, poz. 165), ustawa z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998, Nr 120, poz. 787 ze zm.) i obecnie obowiązująca ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego. Na mocy przydziału nr [...] z dnia [...] KWMO w B. uprawnienie do wspólnego zamieszkiwania z B. St. w lokalu mieszkalnym przy ul. D. [...] w B. posiadała jego żona – T. S. W związku z powyższym jej prawo do zajmowania przedmiotowego lokalu, było pochodną praw męża, co potwierdza wyrażona w piśmie z dnia [...] zgoda Pierwszego Zastępcy Komendanta Miejskiego Policji w B. na zawarcie umowy najmu z jednoczesnym zastrzeżeniem, że lokal nadal pozostaje w dyspozycji Policji. Mając to na uwadze organ uznał zarzut skarżącego, iż powyższa sprawa jest sprawą cywilną, a nie administracyjną, do której mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego, za nietrafny. Podkreślił też, że zgodnie z art. 89 ustawy członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: małżonek, dzieci (...) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia (...). Organ odwoławczy uznał, że w świetle art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji istotą rozpatrywanej sprawy jest zagadnienie, czy skarżący posiada tytuł prawny do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Skarżący nie został uwzględniony przy przydziale zajmowanego lokalu, jako członek rodziny oraz nie posiada uprawnień do renty rodzinnej po zmarłym dziadku. Tym samym jednoznacznie należy stwierdzić, że nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 ust. 1 ustawy o Policji. W skardze do Sądu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, zarzucając decyzji organu pierwszej i drugiej instancji nieważność, skutkiem wydania ich z naruszeniem przepisów o właściwości oraz niewykonalności decyzji. Strona podtrzymała swe dotychczasowe stanowisko w przedmiocie twierdzenia, że przedmiotowa sprawa jest sprawą cywilną, podkreślając, iż lokal nr [...] przy ul. R. D. [...], jeśli spełniał kiedykolwiek funkcję lokalu będącego w dyspozycji ministra spraw wewnętrznych lub podległych mu organów: to utracił ten charakter, albowiem lokal, który został zwolniony po śmierci T. S. nie stanowi lokalu zwolnionego przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o Policji. Skarżący dodał, że poprzedni najemca zajmował lokal na mocy umowy najmu zawartej przez zarządzającego nieruchomością, tryb postępowania przewidziany ustawą o Policji dla lokali będących w dyspozycji organów ministra spraw wewnętrznych nie ma więc zastosowania i niniejsza sprawa jest sprawą cywilną podlegającą rozpoznaniu przez sądy powszechne. Skarżący zarzucił organowi drugiej instancji, iż nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. poprzez wyznaczenie terminu opuszczenia lokalu do dnia, który poprzedza prawomocność decyzji. W tej części decyzja również dotknięta jest nieważnością jako niewykonalna. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy organ podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji drugiej instancji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. -zwanej dalej p.p.s.a.) zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 p.p.s.a.). Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy przedstawionych Sądowi wskazuje, iż zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji prowadząc postępowanie administracyjne, naruszył art. 10 k.p.a., poprzez brak zapewnienia wszystkim stronom udziału w postępowaniu. Na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Obowiązek ten organ winien realizować od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego, przez zawiadomienie o wszczęciu postępowania wszystkich osób będących stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a). Organ administracji powinien z urzędu ustalić krąg osób będących stronami w postępowaniu administracyjnym. Zasada udziału strony w postępowaniu dotyczy nie tylko postępowania przed organem pierwszej instancji, ale także postępowania odwoławczego i postępowań nadzwyczajnych. Jak wynika z przepisu art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest nie tylko podmiot żądający czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, ale również stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Podmiot ma interes prawny nadający mu status strony, gdy decyzja rozstrzyga o jego prawach lub obowiązkach lub gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. może wynikać zarówno z przepisów prawa materialnego administracyjnego jak i prawa cywilnego. Z akt sprawy wynika, że Administracja Domów Miejskich "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w B. wykonuje zarząd budynkiem położonym w B. przy ul. D. [...], w którym znajduje się lokal nr [...] będący przedmiotem postępowania. Z akt nie wynika jednak, jaki podmiot jest właścicielem tego lokalu, a w szczególności czy jest on własnością Gminy B., a jeżeli tak to jakiego rodzaju stosunek prawny (czy również pełnomocnictwo do działania w jego imieniu), łączy właściciela lokalu z jego zarządcą "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w B. Ustalenia te były niezbędne by właściciel lokalu lub ewentualnie podmiot legitymujący się pełnomocnictwem do działania w jego imieniu, nie był pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Niewątpliwie bowiem właściciel lokalu ma interes prawny dotyczący postępowania, w którym spór dotyczy władztwa do dysponowania lokalem, a w konsekwencji rozstrzyga to o osobie zamieszkującej w lokalu i podstawie prawnej tego zamieszkania. Brak ustaleń w tym zakresie uniemożliwił organom obu instancji zapewnienie wszystkim stronom postępowania brania w nim czynnego udziału, co jak to już podkreślono, narusza normę art. 10 § 1 kpa. Uchybienie to zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowi samodzielną przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei, jak wynika z przepisu art. 145 § 1pkt 1 lit "b" p.p.s.a., sąd uchyla decyzję administracyjną, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z powyższego przepisu wynika bezwzględny obowiązek sądu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej taką wadą postępowania, niezależnie od tego, czy zaistniałe naruszenie prawa miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że dla uchylenia decyzji na podstawie omawianego przepisu nie ma także znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (wyr. SN z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, nr 24, poz. 582, oraz Komentarz do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III). Sąd pominął merytoryczną oceną zarzutu skargi odnośnie zasadności opróżnienia lokalu mieszkalnego w B. przy ul. D. [...] przez skarżącego. Zarzut ten będzie przedmiotem oceny organu w ponownie prowadzonym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 152 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.