VII SA/Wa 1989/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, sp.k. z siedzibą w [...] na oświadczenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie oświadczenia o braku możliwości połączenia terenu z drogą publiczną skargę oddala UZASADNIENIE Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], w związku z wnioskiem [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie wydania oświadczenia o dostępie do drogi publicznej ul. [...] (droga powiatowa - uprzednio droga wojewódzka nr [...]) poprzez zjazd publiczny do działki nr [...] zlokalizowany w obszarze węzła drogowego na skrzyżowaniu drogi ekspresowej [...], drogi ekspresowej [...], drogi krajowej nr [...] i drogi powiatowej w [...], terenu obejmującego działki o nr: [...] obręb [...] dla potrzeb budowy na ww. terenie budynku centrum handlowe [...] na podstawie art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, oświadczył, iż ww. teren nie posiada możliwości połączenia z drogą publiczną powiatową (ul. [...]) na odcinku zlokalizowanym w obszarze węzła drogowego na skrzyżowaniu drogi ekspresowej [...], drogi ekspresowej [...], drogi krajową nr [...] i drogi powiatowej (w tym poprzez zjazd do działki nr [...]) zgodnie z przepisami o drogach publicznych. W uzasadnieniu organ wskazał, że teren obejmujący działki o nr: [...] obręb [...] przylega do pasa drogowego drogi ekspresowej nr [...] oraz drogi powiatowej (uprzednio drogi wojewódzkiej nr [...]) w obszarze bezkolizyjnego skrzyżowania drogi ekspresowej [...], drogi ekspresowej [...], drogi krajowej nr [...] i drogi powiatowej - węzeł drogowy "[...]". Zgodnie z art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowania drogi ekspresowej z innymi drogami publicznymi należy do zarządcy drogi ekspresowej. Wobec powyższych zadań przynależnych wg ww. ustawy zarządcy drogi, należy uznać, iż pełny obszar ww. węzła drogowego "[...]" pozostaje w zarządzie GDDKiA. W stanie istniejącym pas włączenia łącznicy drogi [...] do drogi powiatowej nie jest zakończony klinem, na długości którego zanika pas włączania, lecz zakończony jest faktycznie zjazdem do działki nr [...]. Istniejący stan w terenie jest wynikiem uwarunkowań historycznych, bowiem węzeł o nazwie "[...]" powstał w miejscu istniejącego skrzyżowania drogi krajowej nr [...] - drogi krajowej nr [...] oraz drogi wojewódzkiej nr [...]. Wykonana wówczas łącznica do drogi powiatowej (wówczas wojewódzkiej), została wzmocniona w ramach przebudowy [...] do parametrów drogi ekspresowej z dostosowaniem jej konstrukcji do nacisku 11,5 t na oś, bez ingerencji w geometrię łącznicy. Przejęcie w zarząd GDDKiA pełnego węzła "[...]" nastąpiło po przebudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej projektowanej docelowo jako ciąg drogi [...]. Według zebranych przez GDDKiA dokumentów i informacji, zjazd do działki nr [...] powstał w latach 80-tych XX wieku, tj. w okresie przed przejęciem przez GDDKiA zarządu węzłem "[...]". Zjazd przeznaczony był dla potrzeb obsługi komunikacyjnej nieistniejącego już obecnie zajazdu "[...]". Mając na uwadze warunki techniczne określone w Rozdziale 14 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie pas włączania winien być wyposażony w klin, na długości którego pas włączeń zanika. Równocześnie w myśl obowiązującego przepisu ww. rozporządzenia tj. § 78 ust 1 lokalizacja zjazdu publicznego winna spełniać warunki zawarte w § 113 ust. 7, w świetle którego (pkt 1) zjazdy publiczne nie mogą być usytuowane w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu pomiędzy ulicami [...],[...],[...] zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., dla terenów oznaczonych symbolami [...] w tym terenów objętych inwestycją ustalono obsługę komunikacyjną poprzez zjazdy z ul. [...] i [...] zlokalizowane poza oddziaływaniem węzła i skrzyżowań z ulicami poprzecznymi. Uwzględniając powyższe przepisy, organ uznał, że nie jest możliwe połączenie terenu inwestycji projektowanej na działkach o nr: [...] obręb [...] z drogą publiczną powiatową (ul. [...]) poprzez zjazd do działki nr [...] zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wynikającego z wydania wadliwego oświadczenia z dnia [...] czerwca 2015 r. złożyła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w [...]. Spółka podniosła, że organ oparł się na błędnym twierdzeniu, iż nie ma możliwości połączenia nieruchomości strony z ul. [...] zgodnie z przepisami o drogach publicznych. W oświadczeniu potwierdzono, że pas włączenia łącznicy drogi [...] do drogi powiatowej faktycznie zakończony jest zjazdem do działki nr [...], jednakże zjazd ten powstał przed przejęciem przez GDDKiA zarządu węzłem [...] i przeznaczony był dla potrzeb obsługi komunikacyjnej nieistniejącego obecnie zajazdu "[...]". W ocenie organu w miejscu zjazdu powinien być zlokalizowany klin. W ocenie Spółki, przedmiotowe oświadczenie nie może być uznane za prawidłowe, gdyż dla możliwości połączenia nieruchomości z drogą publiczną decydujące jest istnienie zjazdu, natomiast przywoływane przez organ uwarunkowania historyczne lub hipotetyczny stan przyszły są z tego punktu widzenia obojętne. Ponadto, Spółka wskazała, że wyrażone w oświadczeniu stanowisko organu jest wewnętrznie sprzeczne, gdyż z jednej strony negowana jest możliwość połączenia nieruchomości z drogą publiczną, a z drugiej strony potwierdzone jest faktyczne istnienie zjazdu. Tymczasem zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zjazd z definicji stanowi połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy tej drodze. Nie jest zatem możliwym, by działka do której prowadzi istniejący zjazd publiczny nie miała dostępu do drogi publicznej, gdyż właśnie zjazd o takim dostępie ze swej istoty stanowi. Strona zauważyła także, że przedmiotowy zjazd, zwany potocznie "[...]", prowadzi do działki nr [...] i zlokalizowany jest w południowej części działki nr [...]. Zjazd ten jest połączeniem istniejącej drogi wewnętrznej zlokalizowanej na części dz. nr ewid. [...] obr. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów symbolem "dr", czyli jest to obiekt określony w § 3 pkt 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 14 maja 1999 r.). Faktem jest, że przedmiotowy zjazd służył uprzednio obsłudze komunikacyjnej zajazdu [...], który nie istnieje od wielu lat. Tym niemniej na przedmiotowym terenie trwa budowa centrum handlowego wnioskodawcy realizowana w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Spółce przysługuje pozwolenie na budowę obiektu handlowo-usługowego udzielone przez Prezydenta Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2001 r., znak: [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Katowicach pismem z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], podtrzymał w całości stanowisko zawarte w oświadczeniu z dnia [...] czerwca 2015 r. Ponadto zauważył, że niezależnie jednak od tego, czy wydano zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego do działki nr [...], w obecnym stanie prawnym obowiązuje przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu przyległego do drogi publicznej polegająca w szczególności na budowie obiektu budowlanego a nawet zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymaga uzgodnienia zarządcy drogi w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu spowodowanego ta zmiana. Dodatkowo wyjaśnił, w odniesieniu do kwestii jedynego połączenia terenu inwestycji z drogą publiczną, iż dostęp do drogi publicznej zdefiniowany jest w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". Nadto, zaznaczył, że posiada pismo Prezydenta [...] z dnia [...] września 2014 r. dotyczące obsługi komunikacyjnej centrum handlowo-usługowego projektowanego przez Spółkę, zgodnie z którym, skomunikowanie obiektu ustalone zostało od ul. [...] przy uwzględnieniu niezbędnej przebudowy przyległego układu drogowego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. oświadczenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2015 r., wnosząc o jego uchylenie w całości, względnie o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonego oświadczenia i uznanie w trybie art. 146 § 2 p.p.s.a. obowiązku organu polegającego na złożeniu oświadczenia o możliwości połączenia nieruchomości skarżącej Spółki z drogą publiczną za pośrednictwem istniejącego zjazdu publicznego. Zaskarżonemu aktowi strona zarzuciła naruszenie art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez odmowę złożenia oświadczenia o możliwości połączenia nieruchomości skarżącej z drogą publiczną za pośrednictwem istniejącego zjazdu publicznego, mimo że nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem faktycznie istniejącego zjazdu potocznie zwanego "[...]". W uzasadnieniu skargi Spółka ponowiła argumentację, jak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wskazując mianowicie, że przedmiotowe oświadczenie jest wadliwe, gdyż opiera się na błędnym twierdzeniu, jakoby nie było możliwości połączenia nieruchomości Spółki z ul. [...] zgodnie z przepisami o drogach publicznych. W oświadczeniu potwierdzono, że pas włączenia łącznicy drogi [...] do drogi powiatowej faktycznie zakończony jest zjazdem do działki nr [...], jednakże zjazd ten powstał przed przejęciem przez GDDKiA zarządu węzłem [...] i przeznaczony był dla potrzeb obsługi komunikacyjnej nieistniejącego obecnie zajazdu "[...]". W ocenie organu w miejscu zjazdu powinien być zlokalizowany klin. Przedmiotowe oświadczenie nie może być uznane za prawidłowe, gdyż dla możliwości połączenia nieruchomości z drogą publiczną decydujące jest istnienie zjazdu, natomiast przywoływane przez organ uwarunkowania historyczne lub hipotetyczny stan przyszły są z tego punktu widzenia obojętne. Ponownie podkreśliła, że wyrażone w oświadczeniu stanowisko organu jest wewnętrznie sprzeczne, gdyż z jednej strony negowana jest możliwość połączenia nieruchomości Spółki z drogą publiczną, a z drugiej strony potwierdzone jest faktyczne istnienie zjazdu. Tymczasem zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zjazd z definicji stanowi połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy tej drodze. Nie jest zatem możliwym, by działka do której prowadzi istniejący zjazd publiczny nie miała dostępu do drogi publicznej, gdyż właśnie zjazd o takim dostępie ze swej istoty stanowi. Przedmiotowy zjazd, zwany potocznie "[...]", prowadzi do działki nr [...] i zlokalizowany jest w południowej części działki nr [...]. Zjazd ten jest połączeniem istniejącej drogi wewnętrznej zlokalizowanej na części dz. nr ewid. [...] obr. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów symbolem "dr", czyli jest to obiekt określony w § 3 pkt 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Faktem jest, że przedmiotowy zjazd służył uprzednio obsłudze komunikacyjnej zajazdu [...], który nie istnieje od wielu lat. Tym niemniej na przedmiotowym terenie trwa budowa centrum handlowego wnioskodawcy realizowana w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Spółka zarzuciła organowi, że nie wyjaśnił jakie jest znaczenie owych historycznych uwarunkowań dla oceny dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Bezspornym jest, że zjazd "[...]" istniał wiele lat przed wspomnianą w oświadczeniu przebudową węzła [...], a sama przebudowa nie obejmowała zjazdu, co jednakże nie może mieć wpływu na obiektywnie istniejący obecnie stan faktyczny. Ponadto, skoro zjazd "[...]" istniał przed przebudową węzła [...], to wszelkie późniejsze działania organu, w tym przebudowa węzła, powinny uwzględniać jego istnienie i funkcje, właśnie jako elementu "uwarunkowań historycznych". Strona stwierdziła, że nieruchomość, do której przedmiotowy zjazd prowadzi, stanowi teren inwestycyjny. Spółce przysługuje również pozwolenie na budowę obiektu handlowo-usługowego udzielone przez Prezydenta Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2001 r., znak: [...] z dnia r (z późn. zm.). Ponadto zaznaczyła, że wbrew końcowej części oświadczenia oraz odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zjazd "[...]" stanowi jedyne połączenie tego terenu z drogą publiczną a zakwestionowanie możliwości połączenia nieruchomości Spółki z drogą publiczną przez przedmiotowy zjazd skutkowałoby w dalszej perspektywie pozbawieniem Spółki możliwości zagospodarowania nieruchomości. Wbrew twierdzeniu organu w obecnym stanie nieruchomość Spółki nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej od ul. [...]. Spółka zarzuciła także organowi, iż ten w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie wyjaśnił na jakiej podstawie stwierdził, że zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania węzła. Zauważyła, że skoro zjazd istniał przed przebudową węzła "[...]" i nie był objęty zakresem inwestycji polegającej na przebudowie węzła, dowodzi to jednoznacznie, że zjazd ten znajduje się poza zakresem oddziaływania węzła komunikacyjnego. W przeciwnym razie powinien być uwzględniony w dokumentacji projektowej przebudowy węzła "[...]" a właściciel nieruchomości, do której zjazd prowadzi, powinien być stroną postępowań administracyjnych dotyczących tej inwestycji. Ponadto [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w [...] podniosła, iż możliwość połączenia nieruchomości z drogą publiczną jest okolicznością faktyczną niezależną od zakresu dokumentacji posiadanej przez organ. Ponadto, skoro zjazd znajduje się na odcinku drogi zarządzanym przez GDDKiA, to w świetle art. 10 ust. 11 ustawy o drogach publicznych organ jako zarządca drogi jest zobowiązany do prowadzenia ewidencji dróg, z której informacje te powinny jednoznacznie wynikać. Jeżeli organ nie wywiązuje się ze swych obowiązków zarządcy drogi, to nie może powoływać się na własne naruszenie prawa, odmawiając stronie prawa do oświadczenia o treści zgodnej ze stanem faktycznym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zdaniem Sądu oświadczenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2015r. nie narusza prawa i wbrew zarzutom skargi organ nie dopuścił się naruszenia art 34 ust 3 pkt 3 Ustawy prawo budowlane. Skarżąca spółka naruszenie tego przepisu upatruje w tym iż nastąpiła odmowa złożenia oświadczenia o możliwości połączenia nieruchomości [...] sp. z o.o. sp.k. z drogą publiczną za pośrednictwem zjazdu publicznego, mimo, że nieruchomość ta posiada dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem faktycznie istniejącego zjazdu potocznie zwanego "[...]". Wskazany wyżej przepis stanowi, że projekt budowlany powinien zawierać oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Z artykułu 34 ust 3 pkt 3 Ustawy prawo budowlane wynika wyraźnie, że nie chodzi tu o oświadczenie zgodne z faktyczną możliwością zapewnienia połączenia nieruchomości z drogą publiczną, ale możliwość takiego połączenia zgodną z przepisami prawa - ustawą z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych i innymi przepisami regulującymi kwestie dróg publicznych np. Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. § 113 ust 7 pkt 1 wymienionego wyżej rozporządzenia wskazuje, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że istniejące połączenie drogi z działką nr [...] zlokalizowane jest w obszarze węzła "[...]". Działki skarżącej spółki przylegają do pasa drogowego drogi ekspresowej nr [...] oraz drogi powiatowej (uprzednio drogi wojewódzkiej nr [...]) w obszarze bezkolizyjnego skrzyżowania drogi ekspresowej [...], drogi ekspresowej [...], drogi krajowej nr [...] i drogi powiatowej - węzeł drogowy "[...]". Nie ulega wątpliwości, że każdy wjazd czy wyjazd z nieruchomości na drogę zmniejsza płynność ruchu samochodowego. Zatrzymywanie się samochodów osobowych i dostawczych (na działkach spółki [...] planowany jest obiekt handlowo - usługowy - sprzedaż mebli, artykułów budowlanych, ogrodniczych z parkingiem na 171 miejsc postojowych), a następnie włączanie się do ruchu powoduje realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Prawidłowo zatem przyjął Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, że obszar oddziaływania skrzyżowania obejmuje nie tylko obszar samego skrzyżowania, ale obejmuje odcinki na których występuje w ruchu pojazdów opóźnianie lub przyśpieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem (wyjazdem) - jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obrębie skrzyżowania (długości odcinków opóźniania i przyśpieszania określają szczegółowo § 66 i następne Rozporządzenia z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Z akt sprawy wynika także, co podnosi skarżąca spółka, że zjazd do działki nr [...] istnieje od lat 80-tych XX wieku. Należy zauważyć, że powstał on dla obsługi komunikacyjnej nieistniejącego już zajazdu "[...]" i przed przejęciem w zarząd GDDKiA pełnego węzła "[...]". Przed przejęciem tego węzła nastąpiła przebudowa drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej projektowanej docelowo jako ciąg drogi [...] bez przebudowy wspomnianego zjazdu. W tym miejscu wskazać należy na przepis artykułu 35 ust 3 Ustawy o drogach publicznych, który zobowiązuje zarządcę drogi do każdorazowego uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonywaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Dlatego też istniejący legalny zjazd do dawnego zajazdu "[...]" nie może oznaczać automatycznie zgodnego z prawem dostępu do drogi publicznej dla dużego obiektu handlowo-usługowego z parkingiem na 171 miejsc postojowych. Już tylko na marginesie należy podnieść, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą Rady Miejskiej [...]z dnia [...] grudnia 1999r. w § 3 dla terenów oznaczonych symbolami: [...] (w tym terenów objętych inwestycją [...] sp. z o.o. sp.k.) ustala obsługę komunikacyjną poprzez zjazdy z ulicy [...] i [...] zlokalizowane poza oddziaływaniem węzła i skrzyżowań z ulicami poprzecznymi. Mając powyższe na uwadze, uznając oświadczenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2015r. za zgodne z prawem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.