I SA/Gl 1643/13

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy R. na uchwałę Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu gminie utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości postanawia: odrzucić skargę. UZASADNIENIE Gmina R. (zwana dalej "Gminą", "stroną" lub "skarżącą") wniosła skargę na uchwałę Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. (określanego dalej skrótem "WFOŚiGW" lub zwanego "Funduszem") z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy uchwałę tego organu z dnia [...] nr [...] o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu gminie utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Do WFOŚiGW w dniu 22 grudnia 2008 r. wpłynęły wnioski Gminy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne za lata 2005-2006. Wnioski dotyczyły dochodów utraconych z tytułu ustawowego zwolnienia z podatku od nieruchomości, określonego w art. 7 ust. 1 pkt 8a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844, ze zm., zwanej dalej "u.p.o.l."). Zostały złożone na wzorze stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 lipca 2006 r. w sprawie zwrotu gminom utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne (Dz. U. Nr 142, poz. 1023, zwanego dalej "rozporządzeniem"). Z wniosków wynika, że Gmina domaga się zwrotu kwoty [...] zł za 2005 rok oraz kwoty [...] zł za 2006 rok. W aktach sprawy znajdują się kopie uchwał Rady Miasta R. w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości i zwolnień od tego podatku za wskazane wyżej lata oraz kopie deklaracji na podatek od nieruchomości za te lata. Pismem z dnia 5 sierpnia 2010 r. Gmina R. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zażalenie na bezczynność Funduszu i wystąpiła o wyznaczenie terminu załatwienia wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] umorzyło postępowanie zażaleniowe. Następnie Gmina R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność WFOŚiGW. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 marca 2012 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I SAB/Gl 2/11 zobowiązał Fundusz do podjęcia czynności w postaci rozpoznania wniosku Gminy R. z dnia 19 grudnia 2008 r. Od powyższego wyroku Fundusz wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 1833/12 skargę kasacyjną oddalił. Uchwałą z dnia [...] Nr [...] po rozpoznaniu wniosku Gminy R. z dnia 19 grudnia 2008 r. orzekł o umorzeniu postępowania. Fundusz stwierdził, że zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 lipca 2006 r. termin do złożenia wniosku o zwrot utraconych dochodów za okres od dnia 30 lipca 2005 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. upłynął w dniu 25 września 2006 r. Z kolei zgodnie z § 3 tego rozporządzenia termin do złożenia wniosku o zwrot utraconych dochodów za rok 2006 upłynął w dniu 25 marca 2007 r. Stwierdził zatem, że wniosek Gminy R. z dnia 19 grudnia 2008 r. został złożony po terminach określonych w rozporządzeniu. W ocenie WFOŚiGW określone w § 2 ust. 3 oraz w § 4 pkt 1 rozporządzenia terminy złożenia wniosków o zwrot utraconych dochodów są terminami materialnoprawnymi, które nie podlegają przywróceniu. Przyjmując zatem, że uprawnienia Gminy R. do żądania zwrotu utraconego dochodu za okres od 30 lipca 2005 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. oraz za rok 2006 wygasły wobec niezłożenia wniosków w terminach określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska i wygaśnięcia uprawnień przysługujących Gminie R. WFOŚiGW uznał, iż prowadzenie postępowania w przedmiocie zwrotu utraconego dochodu jest bezprzedmiotowe, a zatem podlega umorzeniu. Pismem z dnia 9 września 2013 r. Gmina R., działając na podstawie art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Gmina uzasadniając swoje żądanie podniosła, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 lipca 2006 r. zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 7 ust. 7 u.p.o.l. Wskazała, że akt ten nie ustanawia żadnych szczególnych warunków, od których spełnienia uzależniałby otrzymanie przez gminę kwoty rekompensującej utracone przez nią dochody w wyniku zwolnień z podatku od nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt U 4/09 wskazała, że każde rozporządzenie ma charakter aktu wykonawczego wydawanego na podstawie ustawy i w celu jej wykonania. Zadaniem rozporządzenia jest wykonywanie ustawy, a nie jej uzupełnienie, modyfikacja. W konsekwencji akt wykonawczy nie może normować kwestii nieuregulowanych w ustawie. Wprowadzenie w akcie wykonawczym nieprzewidzianego ustawą terminu składania wniosków o przyznanie przysługującego z mocy ustawy świadczenia stanowi wykroczenie poza materię przekazaną do uregulowania w akcie wykonawczym. Zdaniem Gminy zawarcie w rozporządzeniu zawitego terminu materialnoprawnego oznacza ustanowienie nowego – nieznanego w ustawie – warunku, od którego spełnienia uzależnione jest skorzystanie z dobrodziejstwa ustawy. Reasumując uznała, że termin do złożenia wniosku o zwrot utraconych dochodów nie jest terminem prawa materialnego, tylko terminem instrukcyjnym, zatem Fundusz niezasadnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, czym naruszył art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uchwałą z dnia [...] nr [...] – nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska w przedmiocie charakteru prawnego terminów określonych z § 2 ust. 3 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 lipca 2006 r. – utrzymał w mocy swoją uchwałę z dnia 29 sierpnia 2013 r. W skardze z dnia 24 października 2013 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Gmina R. wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 2 ust. 3 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 lipca 2006 r. poprzez przyjęcie, że terminy do złożenia wniosku o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości są terminami prawa materialnego oraz - przepisów postępowania, a to art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne uznanie, że postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Fundusz, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że tutejszy Sąd orzekał już w przedmiocie zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości m.in. w sprawach zarejestrowanych pod sygn. akt I SA/Gl 1099/12 czy też I SA/Gl 1243/13. W sprawach tych Sąd dokonał analizy i oceny prawnej zagadnień prawnych, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, akceptuje i uznaje za własne. Sąd wskazuje zatem, że sprawa dotycząca zwrotu gminom utraconych dochodów podlega kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, gdyż jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, a Fundusz jest organem administracji publicznej i może wydawać akty władcze. Wojewódzkie fundusze niewątpliwie podejmują i realizują czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (szerzej zob. poglądy w postanowieniu z dnia 12 sierpnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Gl 1099/12, por. też powołane w tym postanowieniu poglądy i argumentację zawartą w wyroku tutejszego Sądu z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt I SAB/Gl 2/11, potwierdzoną przez NSA w wyroku z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 1833/12). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii dopuszczalności skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej "ppsa") Sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zdaniem Sądu skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność wniesienia skargi z tej przyczyny występuje między innymi w przypadku, gdy przed wniesieniem skargi nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia. Art. 52 § 1 i 2 ppsa stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 1833/12 w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj.: Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm., zwanej dalej "p.o.ś.") zostały wymienione formy działania wojewódzkich funduszy ochrony środowiska, ale nie w sposób wyczerpujący. Art. 411 ust. 8 p.o.ś. wymienia niewładcze formy działania funduszy. Natomiast zwrot utraconych dochodów jest – zgodnie z art. 7 ust. 6 u.p.o.l. – czynnością materialno-techniczną, a odmowa zwrotu dochodu powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej o odmowie zwrotu lub umorzeniu postępowania (por. też powołane w tym wyroku orzecznictwo i poglądy doktrynalne). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela. Mając powyższe na względzie Sąd dokonał oceny charakteru prawnego zaskarżonego aktu z dnia [...], określonego jako uchwała i stwierdził, że jest on decyzją administracyjną w sensie materialnym, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, określanej dalej skrótem "k.p.a."). Skądinąd faktu tego, zarówno strona skarżąca jak i organ nie kwestionują, nazywając tak w skardze jak i w odpowiedzi na skargę zaskarżony akt decyzją. Sąd wskazuje, że z art. 1 k.p.a. wynika, że kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie do wszystkich postępowań administracyjnych, chyba że zostały one wyraźnie wyłączone spod tak ujętego zakresu obowiązywania. Zakres wyłączeń zawiera art. 3 k.p.a. W analizowanym zakresie istotne jest wyłączenie zawarte w art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym przepisów k.p.a. nie stosuje się do spraw uregulowanych w Ordynacji podatkowej, z wyjątkiem przepisów działu IV, V i VIII. Natomiast Ordynacja podatkowa w art. 2 § 1 i 2 stanowi, że: "§ 1. Przepisy ustawy stosuje się do: 1) podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe; 2) (uchylony); 3) opłaty skarbowej oraz opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych; 4) spraw z zakresu prawa podatkowego innych niż wymienione w pkt 1, należących do właściwości organów podatkowych. § 2. Jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy". Sąd stwierdza, że z cytowanych przepisów prawnych wynika, że sprawy zwrotu gminom utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości nie mieszczą się we wskazanym katalogu spraw, do których stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, a zakresu przedmiotowego Ordynacji podatkowej nie domniemywa się. Nie są również objęte żadnym innym wyłączeniem z zakresu zastosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego względu do rozpatrzenia spraw zwrotu gminom utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości stosuje się w zakresie proceduralnym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem przepisów szczególnych u.p.o.l. i rozporządzenia. Zgodnie natomiast z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Powyższe oznacza, że jeżeli nie ma przepisu szczególnego wyłączającego tę zasadę w stosunku do danego rodzaju spraw, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 k.p.a.). Jak wyżej wskazano pismo Funduszu z dnia [...] jest decyzją administracyjną. W stosunku do decyzji umarzających postępowanie w przedmiocie zwrotu gminom utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości nie została wyłączona zasada dwuinstancyjności postępowania. Od decyzji z dnia [...] nie zostało wniesione odwołanie. Sąd stwierdza, że w tym stanie rzeczy zasadnym jest zakwalifikowanie skargi z dnia 24 października 2013 r. jako niedopuszczalnej ze względu na niewyczerpanie środków zaskarżenia. Mając powyższe na względzie, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i § 2 ustawy ppsa.