II GSK 1052/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Jan Pankiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 października 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 422/25 w sprawie ze skargi A. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 7 maja 2025 r. nr SKO.Ke.470/924/2025 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia zawiadomienia o nabyciu pojazdu oddala skargę kasacyjną. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę A. L. (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (dalej: "SKO", "organ II instancji") z 7 maja 2025 r. w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia zawiadomienia o nabyciu pojazdu. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Pismem z 19 grudnia 2023 r. Prezydent Miasta Szczecin (dalej "organ I instancji") zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia obowiązku wynikającego z art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1047 ze zm., dalej "prd"), tj. niezawiadomienia w terminie nieprzekraczającym 30 dni o nabyciu pojazdu, wskazując, że z dokumentów oraz informacji posiadanych przez organ I instancji wynika, że przedmiotowy pojazd został nabyty w dniu 20 maja 2020 r., o czym nie zawiadomiła ww. organu. Decyzją z 19 stycznia 2024 r., organ I instancji nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 600 złotych z tytułu naruszenia obowiązku zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu. Po rozpoznaniu odwołania, SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i nałożyło na skarżącą karę pieniężną w kwocie 300 złotych w związku z naruszeniem obowiązku zawiadomienia starosty o nabyciu zarejestrowanego pojazdu w terminie nieprzekraczającym 180 dni. Prawomocnym wyrokiem z 5 września 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 604/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi skarżącej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, wskazując, że jakkolwiek ustalenia organu co do niedokonania zawiadomienia starosty o nabyciu zarejestrowanego pojazdu są prawidłowe, tak jednak prowadząc postępowanie, organ I instancji powinien zawiadomić skarżącą w trybie art. 15zzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zm., dalej "ustawa covidowa") o uchybieniu terminu i wyznaczyć jej 30-dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, od którego złożenia i wyniku jego rozpoznania zależy tok dalszego procedowania. Pismem z 8 stycznia 2025 r. organ I instancji zawiadomił skarżącą o uchybieniu terminu do dokonania zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu, pouczając o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Pismem z 27 stycznia 2025 r. skarżąca zwróciła się z wnioskiem o przywrócenie ww. terminu, dokonując zarazem ponownie zawiadomienia o nabyciu pojazdu. Postanowieniem z 14 lutego 2025 r. organ I instancji odmówił skarżącej przywrócenia terminu na zawiadomienie starosty o nabyciu pojazdu, wskazując, że nie uprawdopodobniła ona, że uchybienie terminu na zgłoszenie nastąpiło bez jej winy. Postanowieniem z 7 maja 2025 r., po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, SKO utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji z 14 lutego 2025 r., wskazując, że w ocenie SKO niedochowanie przez stronę terminu do złożenia zawiadomienia o nabyciu pojazdu nie nastąpiło wskutek przeszkody niemożliwej do usunięcia nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, lecz było wynikiem niedołożenia przez nią należytej staranności, jakiej można wymagać od każdej osoby dbającej należycie o swoje interesy, a tym samym brak było podstaw do przywrócenia terminu. Sąd I instancji, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę skarżącej, wskazując, że organ I instancji prawidłowo zastosował się do wytycznych WSA w Szczecinie wyrażonych w wyroku z 5 września 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 604/24, bowiem organ I instancji zawiadomił skarżącą o uchybieniu terminu na zawiadomienie starosty o nabyciu pojazdu, jak i że prawidłowo SKO uznało, że wskazywane przez skarżącą okoliczności (stan epidemii, brak orientacji w przepisach prawa), nie mogły stanowić podstawy do przywrócenia terminu. Jedynie bowiem gdyby skarżąca uprawdopodobniła, że podejmowała próby zawiadomienia organu o nabyciu pojazdu, ale okazały się one bezskuteczne, bądź że została wprowadzona w błąd przez organy właściwe do przyjęcia zgłoszenia, mogłaby wywodzić, że uchybienie terminu nastąpiło z przyczyn od niej niezależnych. Sąd ten nie podzielił również stanowiska skarżącej, zgodnie z którym o spełnieniu przesłanki braku winy świadczyć powinno dokonanie przez nią dobrowolnie zgłoszenia nabycia pojazdu, bowiem nastąpiło to długo po jego nabyciu (1134 dni) i już po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: "ppsa"). II Skargę kasacyjną wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy covidowej w zw. z art. 31i ust. 1 pkt 1 ustawy covidowej poprzez ich błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że normy te nie nakładały na organ obowiązku uwzględnienia wniosku skarżącej o przywrócenie terminu, podczas gdy wykładnia systemowa i celowościowa omawianych regulacji prowadzi do przeciwnej konkluzji, albowiem wolą ustawodawcy było umożliwienie przedsiębiorcom dokonanie czynności faktycznych i prawnych, obarczonych terminem zawitym, do których zalicza się również czynność zawiadomienia starosty o fakcie nabycia pojazdu, poprzez przywrócenie terminu na ich dokonanie, z uwagi na panujący wówczas stan epidemii, czego organ nie dostrzegł, wydając zaskarżone postanowienie, a co winno skutkować jego uchyleniem; 2. naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej "kpa") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niesłusznym uznaniu stanowiska organu wskazującego, że skarżąca ze swojej winy nie dotrzymała terminu na zawiadomienie starosty o nabyciu przedmiotowego pojazdu, podczas gdy zdarzenie implikujące powstanie obowiązku zawiadomienia starosty nastąpiło w stanie epidemii, a więc w okresie ekstraordynaryjnym, kiedy kontakt z urzędami był praktycznie niemożliwy z uwagi na panujące obostrzenia, a nadto gdy dochodziło do częstych zmian normatywnych, co utrudniało obywatelom zorientowanie się w ciążących na nich obowiązkach i sprzyjało ich przypadkowemu uchybieniu; 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 153 ppsa, poprzez jego błędną wykładnię w sytuacji, w której WSA w Szczecinie w wyroku z 5 września 2024 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 604/24, wskazał, że organ I instancji winien poinformować skarżącą o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do zawiadomienia starosty o nabyciu przedmiotowego pojazdu, co z kolei powinno prowadzić do wniosku, iż intencją Sądu było, aby termin tej został skarżącej przywrócony, czego organ nie dostrzegł, wydając przedmiotowe postanowienie, natomiast Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu niesłusznie wskazał, że nie doszło do naruszenia ww. przepisu. W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji, którym oddalono skargę skarżącej na postanowienie organu w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia zawiadomienia o nabyciu pojazdu. Zarzuty skargi kasacyjnej w istocie sprowadzają się do dwu kwestii: nieprawidłowego w ocenie skarżącej przyjęcia przez Sąd I instancji, że organy nie były zobowiązane do uwzględnienia wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do dokonania zawiadomienia o nabyciu pojazdu, o czym przesądził prawomocny wyrok sądu administracyjnego (tak zarzuty nr 1. i 3.) oraz niesłusznego zaaprobowania stanowiska organów co do niewykazania braku zawinienia przez skarżącą w uchybieniu terminowi do dokonania zawiadomienia o nabyciu pojazdu (tak zarzut nr 2.). Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty te uznał za nieusprawiedliwione. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego (art. 153 ppsa), to podzielić należy wyrażone przez Sąd I instancji stanowisko, że WSA w Szczecinie w wyroku z 5 września 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 604/24, w zakresie dotyczącym przedmiotu niniejszej sprawy – co należy podkreślić, mając na uwadze fakt, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w tamtej sprawie była kara pieniężna - zobowiązał organ I instancji li do wypełnienia ciążącego nań obowiązku wynikającego z art. 15zzzzzn2 ustawy covidowej, tj. do zawiadomienia skarżącej o stwierdzonym przez organ uchybieniu terminu do zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu i przysługującym jej prawie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Pozbawione podstaw było zatem dokonywane przez skarżącą kasacyjnie interpretowanie tak sformułowanych wskazań Sądu jako zobligowania organu I instancji do uwzględnienia takiego wniosku. Nie wynikało ono również, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, z wykładni przepisu art. 15zzzzzn2 w zw. z art. 31i ust. 1 pkt 1 ustawy covidowej. Przypomnienia wymaga, że art. 15zzzzzn2 ustawy covidowej w mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie ust. 1 pkt 5 stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Ustęp 2 stanowi natomiast, że w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, a ustęp 3 wskazuje, że w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 kpa, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Natomiast zgodnie z przywołanym art. 31i ust. 1 pkt 1 ustawy covidowej, w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw do dnia 31 grudnia 2020 r. wydłuża się do 180 dni terminy określone w art. 71 ust. 7 i art. 78 ust. 2 pkt 1 prd. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób z przedmiotowych norm wyprowadzić, przy prawidłowym zastosowaniu dyrektyw wykładni, podnoszoną przez skarżącą kasacyjnie konkluzję, że wynika z nich konieczność uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. Jak zauważa się w orzecznictwie, które Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie afirmuje, w art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy covidowej ustawodawca odwołuje się do stwierdzenia uchybienia terminu przewidzianego "przepisami prawa administracyjnego", co wskazuje na to, że chodzi o wszystkie przepisy wchodzące w skład tej dziedziny prawa. W sześciu punktach zostały wymienione dokładnie, o jakiego rodzaju terminy chodzi (np. terminy zawite, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, terminy do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, terminy przedawnienia). Cechą wspólną tych terminów jest to, że są to terminy, których upływ powoduje, że strona traci prawo żądania ukształtowania jej sytuacji prawnej poprzez podjęcie przez organ określonego rozstrzygnięcia. Jednocześnie w ust. 2 i w ust. 3 art. 15zzzzzn2 ustawy covidowej ustawodawca wprost dopuścił możliwość złożenia wniosku o ich przywrócenie odwołując się przy tym do art. 58 § 2 kpa, a więc do konstrukcji prawa procesowego dotyczącej wyłącznie terminów procesowych. Analiza treści tego przepisu niewątpliwie wskazuje, że z woli ustawodawcy w okresie stanu epidemii dopuszczalne stało się przywrócenie terminów materialnych, których, zgodnie z obowiązującym systemem prawa, nie można przywrócić i których upływ oznacza utratę roszczenia, czy ochrony prawnej. Ustawodawca ze względu na szczególne okoliczności związane z pandemią zabezpieczył interesy stron w postępowaniu administracyjnym w ten sposób, że przewidział możliwość przywrócenia tych terminów, których upływ w normalnych okolicznościach powodowałby ujemne skutki dla strony. Oznacza to, że w każdym przypadku niezachowania przez stronę terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, od zachowania których uzależniona jest m.in. ochrona prawna przed organem administracji publicznej, organ taki w okresie epidemii powinien zastosować się do treści art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy covidowej i wynikającego z niego obowiązku zawiadomienia strony o przekroczeniu terminu i wyznaczeniu terminu trzydziestu dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Nie oznacza to jednak, że już sam stan epidemii zobowiązywał organ do przywrócenia terminu w każdym przypadku stwierdzenia jego uchybienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2458/23). Konkluzji tej nie podważa odwołanie się do art. 31i ust. 1 pkt 1 ustawy covidowej, bowiem stanowi on spójne rozwiązanie względem wyrażonego wyżej stanowiska co do celowości art. 15 zzzzzn2 ustawy covidowej, jako że wydłuża stronom terminy na dokonanie określonych czynności właśnie z uwagi na zaistniały stan epidemii. Nie oznacza to jednakże, jak to podnosi skarżąca kasacyjnie, że wolą ustawodawcy był swoisty automatyzm w uwzględnianiu wniosku o przywrócenie takiego terminu. Judykatura zasadnie wskazuje bowiem, że rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu, poprzedzonego zawiadomieniem organu skierowanym do strony (podmiotu dotkniętego skutkami uchybienia terminu) na podstawie art. 15zzzzzn2 ust. 2 w zw. z art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy covidowej, lub złożonego w szczególnym – zgodnie z art. 15zzzzzn2 ust. 3 ustawy covidowej – względem art. 58 § 2 kpa terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, powinno nastąpić w trybie i na zasadach określonych w art. 58-60 kpa, z wyłączeniem przesłanki terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2025 r., sygn. akt. II GSK 2817/24 i przywołane tam orzecznictwo). Tym samym, prawidłowo dokonana wykładnia systemowa przemawia za uznaniem, że do uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu złożonego na podstawie art. 15 zzzzzn2 ustawy covidowej niezbędne jest wykazanie spełnienia przesłanek wynikających z norm ogólnych wyrażonych w kpa. A zatem zarzut nr 1 skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny. Dokonując analizy spełnienia w sprawie przesłanek przywrócenia terminu z art. 58 § 1 kpa, w ramach sformułowanego w tym przedmiocie zarzutu kasacyjnego (vide zarzut nr 2), Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji wyrażone w kontrolowanym wyroku. Wspomniany art. 58 § 1 kpa stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Skarżąca kasacyjnie podnosiła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, mając na uwadze fakt zaistnienia stanu epidemii i związanego z tym utrudnienia w kontakcie z urzędami, jak również dokonywania licznych zmian legislacyjnych, trudnych do śledzenia. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że okoliczności te nie przemawiają za spełnieniem przesłanki przywrócenia terminu z art. 58 § 1 kpa. Podkreślić bowiem należy, że instytucja przywrócenia terminu ma charakter ekstraordynaryjny i ma na celu zabezpieczenie interesu zainteresowanego przez negatywnymi skutkami, w sytuacji, gdy uchybienie terminu nie było od niego w jakimkolwiek stopniu zależne i którego dochowanie nie było obiektywnie możliwe. W zaistniałej sytuacji, co słusznie wskazał Sąd I instancji, skarżąca kasacyjnie nie uprawdopodobniła, że podjęła choćby próby działania zmierzające do dochowania wynikającego z przepisów prawa obowiązku. Podnoszone przez skarżącą kasacyjnie okoliczności, a więc utrudniony kontakt z urzędami czy brak znajomości aktualnych regulacji prawnych wobec ich częstej nowelizacji, nie stanowią o spełnieniu w sprawie przesłanki uzasadniającej przywrócenie terminu, jako że z obiektywnego punktu widzenia nie stanowią one niezależnych od skarżącej kasacyjnie okoliczności, których nie była ona w jakikolwiek sposób w stanie przemóc, celem dopełnienia ciążącego na niej obowiązku, a co najmniej nie uprawdopodobniła ich zaistnienia. Tym samym za prawidłową należało uznać ocenę wyrażoną przez Sąd I instancji w kontrolowanym wyroku, a zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej za nieusprawiedliwione. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa, orzekł, jak w sentencji.