II SA/Ke 774/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 1 sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwany dalej: Kolegium, organem odwoławczym), po rozpatrzeniu zażalenia A.M. na postanowienie Prezydenta Miasta Skarżyska-Kamiennej z dnia 21 maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek budowy kanału sanitarnego w ul. Krakowskiej zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Skarżyska-Kamiennej z dnia 20 października 2016 r. znak: [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną wystąpiła strona tego postępowania – A.M. podając, że podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 k.p.a., nie wykazując jednak okoliczności stanowiących przesłanki tego żądania. W ocenie organu odwoławczego, zasadnie organ pierwszej instancji przyjął, że skarżąca o wydaniu decyzji dowiedziała się otrzymując w dniu 5 września 2017 r. upomnienie nr [...] z dnia 31 sierpnia 2017 r., a wobec tego uznał, że termin określony w art. 148 § 2 k.p.a. nie został dotrzymany, jeżeliby nawet uznać że strona nie brała udziału w postępowaniu. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że zasadnie organ wydał postanowienie o odmowie wznowienia przedmiotowego postępowania zakończonego własną decyzją ostateczną. Dopiero bowiem uprawnienie do badania przesłanek do ewentualnego uchylenia decyzji w wyniku wznowienia organ nabywa po wznowieniu postępowania stosownym postanowieniem. Wobec powyższego w postanowieniu odmawiającym wznowienia postępowania z uwagi na niespełnienie wymogów formalnych, organ pierwszej instancji nie mógł badać merytorycznie wskazanych przez stronę okoliczności i wypowiadać się co do nich w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Skoro strona nie wykazała okoliczności stanowiących przesłanki wznowienia, trudno ustalić bieg terminu do żądania wznowienia postępowania w stosunku do każdej z tych przesłanek. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie Kolegium wywiodła A.M. wnosząc o jego uchylenie oraz wznowienie postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu skargi jej autorka zarzuciła, że nieprawidłowe jest stanowisko organów obu instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek budowy kanału sanitarnego w ul. Krakowskiej w Skarżysku - Kamiennej. Skarżąca podniosła, że wskazała podstawy wznowienia postępowania oraz błędy w operacie szacunkowym będącym podstawą wyliczenia wysokości opłaty adiacenckiej. Zdaniem skarżącej, operat szacunkowy został wydany z rażącym naruszeniem prawa, bowiem kolektor sanitarny nie jest zlokalizowany w ulicy jak przyjęła biegła, a przechodzi przez środek działki dzieląc ją na połowę i uniemożliwiając zabudowę na terenie w pobliżu kolektora. Skarżąca wskazała, że o ww. operacie dowiedziała się w dniu 16 kwietnia 2019 r. podczas przeglądania akt administracyjnych w siedzibie organu, a zatem podanie o wznowienie postępowania złożyła w terminie o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Należy również zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w przywołanym trybie nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, na tej właśnie podstawie, Sąd rozpoznał przedmiotową skargę w trybie uproszczonym. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w powyżej zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Kolegium utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Skarżyska-Kamiennej z dnia 21 maja 2019 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Skarżyska-Kamiennej z dnia 20 października 2016 r. ustalającą skarżącej, jako właścicielowi nieruchomości położonej w Skarżysku - Kamiennej przy ul. Krakowskiej ozn. w ew. gruntów jako działka nr [...], opłatę w wysokości 1.216,50 zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej w ul. Krakowskiej. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie dotyczy zatem kwestii procesowej, a mianowicie odmowy wznowienia postępowania. Tryb wznowienia postępowania stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Może się ono toczyć dopiero po wydaniu przez właściwy organ (art. 150 § 1 k.p.a.) postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), który to akt stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Wznowienie postępowania stwarza więc możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a. bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Postępowanie można wznowić bądź z urzędu bądź też na wniosek strony, z tym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Należy podkreślić, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania nie powoduje automatycznie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. Po wpłynięciu do organu wniosku o wznowienie postępowania organ ten dokonuje jego analizy pod kątem tego, czy wniosek ten opiera się na ustawowej przesłance, czy został złożony przez stronę postępowania i czy zachowano ustawowy termin do jego wniesienia. Brak pozytywnych ustaleń w tym zakresie skutkuje koniecznością wydania przez organ postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Jak zgodnie wskazuje się w orzecznictwie sądowym i doktrynie, podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w toku którego organ sprawdza: czy podanie o wznowienie postępowania odpowiada ogólnym wymogom k.p.a., dotyczącym podań w postępowaniu administracyjnym (tj. czy zostało podpisane, wskazuje konkretną decyzję bądź postanowienie, których dotyczy wniosek o wznowienie postępowania), czy zostało wniesione przez osobę będącą stroną w sprawie i czy zostały w nim powołane przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy został zachowany miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie (art. 148 k.p.a.) liczony od daty powzięcia przez stronę informacji o przesłance wznowienia postępowania. Dopiero wystąpienie powyższych przesłanek łącznie, obliguje właściwy organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Natomiast w przypadku gdy organ oceni, że wniosek o wznowienie postępowania nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a., bądź nie zostały zachowane terminy do jego złożenia przewidziane w art. 148 k.p.a., jest zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, stosownie do art. 149 § 3 k.p.a. Skarżąca wniosła o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku podniosła zarzuty do operatu szacunkowego, uznając, że został on wykonany z rażącym naruszeniem prawa i wskazując, że główny kolektor sanitarny przechodzi przez środek działki, co ogranicza możliwość jej zabudowy. Nadto, nie zostały uwzględnione uciążliwości właściciela związane z obsługą techniczną głównego kolektora przez służby miejskie. Podniosła, że biegła przyjęła w operacie do porównania wyłącznie działki, w sytuacji w której kolektor biegnie w ulicy, a nie środkiem działek, a przez to – zdaniem skarżącej – operat jest sfałszowany. Skarżąca zarzuciła również biegłej, że nie uwzględniła, iż główny kolektor ściekowy znajduje się na prywatnej działce i zajmuje powierzchnię wyłączoną 6m x 26m. Podniosła ponownie okoliczność braku skutecznego doręczenia jej rozstrzygnięcia w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej, którego do dnia 6 maja 2019 r. nie otrzymała. Podkreśliła, że o istnieniu operatu szacunkowego oraz możliwości jego zaskarżenia dowiedziała się przeglądając dokumentację w Urzędzie Miasta w dniu 16 kwietnia 2019 r. Skarżąca uznała także, że kontrola Komisji Rewizyjnej została "wydana korzystnie dla miasta". Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie gdy decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie gdy wyjdą na jaw istotne okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W sprawie niniejszej zgodzić się należy z organem, że gdy już z samego wniosku o wznowienie postępowania wynika, iż brak jest podstaw do wznowienia postępowania, wniosek składa podmiot nie będący stroną postępowania albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Odmowa wznowienia postępowania następuje w sytuacji, gdy we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego można jednoznacznie stwierdzić, że nie istnieją podstawy wznowienia. W kontrolowanej sprawie niewątpliwie wniosek o wznowienie postępowania złożyła strona postępowania zakończonego wydaniem przez Prezydenta Miasta Skarżyska-Kamiennej ostatecznej decyzji z dnia 20 października 2016 r. Słusznie organ wskazuje, że strona nie wykazała we wniosku zaistnienia przesłanek pozwalających na wznowienie postępowania. Jak już wskazano wyżej, skarżąca wniosła o wznowienie postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 k.p.a. W związku z tak zakreślonymi we wniosku podstawami wznowienia zauważyć należy, że warunkiem niezbędnym dla wznowienia postępowania w razie zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., jest uprzednie stwierdzenie fałszywości danego dowodu przez sąd lub inny uprawniony do tego organ. Nie może zatem tego dokonać organ uprawniony do wznowienia postępowania, choć w art. 145 § 2 i 3 k.p.a. przewidziano w tym względzie dwa wyjątki. Jak podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, pierwszy z tych wyjątków, zawarty w art. 145 § 2 k.p.a., obejmuje przypadki sfałszowania dowodów w taki sposób, że sfałszowanie to jest oczywiste, a jednocześnie wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Innymi słowy - fałszerstwo dowodu musi być bezsporne, pewne, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, a do stwierdzenia tego faktu nie trzeba dysponować specjalistyczną wiedzą z danego zakresu ani prowadzić postępowania wyjaśniającego w tej sprawie (por. wyrok NSA z 22 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 841/99, OSP 2002, z. 5, poz. 71). Drugi wyjątek zawarty jest w art. 145 § 3 k.p.a., zgodnie z którym dopuszczalne jest wznowienie postępowania także w wypadkach, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn wynikających z przepisów prawa. Najczęstszymi okolicznościami uzasadniającymi w tym przypadku wznowienie postępowania jest przedawnienie ścigania i orzekania w sprawach przestępstw, amnestia, abolicja czy ograniczenia wynikające z immunitetu. Pomimo zatem wystąpienia czynu karalnego, postępowanie sądowe w tej sprawie nie będzie prowadzone, a wszczęte podlegać będzie umorzeniu. W ocenie Sądu, lektura akt sprawy niniejszej pozwala stwierdzić, że poza twierdzeniami skarżącej brak jest jakiegokolwiek orzeczenia sądu lub innego uprawnionego organu stwierdzającego fałszywość dowodów, w oparciu o które ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wskazuje ponadto na istnienie okoliczności określonych w art. 145 § 2 i 3 k.p.a. Ponadto - jak słusznie stwierdza Kolegium - okoliczności określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przywoływane przez stronę we wniosku, nie stanowią nowych, nieznanych organowi istotnych dowodów lub okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji tj. 20 października 2016 r. Z uwagi więc już na stwierdzenie powyższego brak jest możliwości wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 k.p.a. postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Skarżyska-Kamiennej z dnia 20 października 2016 r. Ponadto, zgodnie z brzmieniem art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Jeżeli wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie prezentowane jest stanowisko podzielane przez tut. Sąd, zgodnie z którym zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest okolicznością faktyczną, która winna być w sposób obiektywny ustalona w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. W sytuacji w której strona występując z wnioskiem o wznowienie postępowania nie wskazuje przesłanek wznowienia postępowania, czy to ograniczając się do wskazania jedynie przepisów k.p.a., czy też w ogóle nie uzasadniając wniosku, czy też uzasadniając wniosek w sposób, który nawet bez pogłębionej analizy prowadzi do wniosku, że argumenty tam wskazane nie stanowią przesłanek wznowienia postępowania, to właściwy do wznowienia postępowania organ powinien odmówić wznowienia postępowania. W takiej sytuacji istnieją bowiem formalne przeszkody do oceny wniosku w postępowaniu nadzwyczajnym. Trafnie również Kolegium podnosi, że skoro skarżąca nie wskazała okoliczności stanowiących przesłanki wznowienia postępowania, nie sposób dokonywać ustaleń co do zachowania / lub nie / przez skarżącą terminu do żądania wznowienia postępowania w odniesieniu do każdej z tych przesłanek. Ubocznie podzielić należy prawidłowe ustalenia Kolegium wskazujące, że skarżąca wiedzę o wydaniu decyzji ustalającej opłatę adiacencką uzyskała otrzymując w dniu 5 września 2017 r. upomnienie z dnia 31 sierpnia 2017 r. wzywające do uiszczenia tej opłaty wraz z odsetkami. Zatem termin określony w art. 148 § 2 k.p.a. nie został przez skarżąca dochowany, nawet gdyby uznać, że nie brała czynnego udziału w postępowaniu. Z akt sprawy wynika jednak, że skarżąca posiadała wiedzę o toczącym się postępowaniu przed organem pierwszej instancji, co potwierdza zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 29 września 2016 r., doręczone stronie 5 października 2016 r. (k. 35 akt adm.). W podsumowaniu podkreślić należy, że kontrolowane postanowienie ma charakter formalny, co oznacza, iż nie rozstrzyga o meritum sprawy. W związku z tym, odnoszenie się do szeregu zastrzeżeń skarżącej kwestionujących prawidłowość m.in. decyzji ostatecznej oraz operatu szacunkowego, jest bezprzedmiotowe. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że przeprowadzona kontrola zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia wykazała, że odpowiadają one prawu. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.