I SA/Łd 607/20

SENTENCJA Dnia 30 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział I w składzie następującym: Sędzia WSA Cezary Koziński po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. z siedzibą w Ł. na czynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie negatywnego rozpoznania wniosku o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz składek na ubezpieczenie społeczne p o s t a n a w i a: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić z funduszy Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną [...]r. pod pozycją [...]. UZASADNIENIE "A" Spółki z o.o. z siedzibą w Ł. złożyła do Powiatowego Urzędu Pracy w Ł. wniosek o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19, o którym mowa w art. 15zzb § 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dalej: ustawa kryzysowa. Do wniosku załączono oświadczenie dotyczące otrzymania przez A sp. z o.o. z Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków funduszu gwarantowanych świadczeń pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia COVID-19 - na podstawie art. 15g ustawy kryzysowej. Świadczenie to obejmowało okres od kwietnia do czerwca 2020 roku i dotyczyło tych samych pracowników, których dotyczył wniosek strony. W odpowiedzi na wniosek dnia 14 października 2020 roku w imieniu Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy skierowano do wnioskodawcy pismo, w którym organ wskazał, że wniosek strony został rozpatrzony negatywnie, ponieważ zgodnie z art. 15zzb ust. 4 ustawy kryzysowej dofinansowanie, o którym mowa w ust. 1, może zostać przyznane na okres 3 miesięcy, a z wyjaśnienia Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki społecznej z dnia 7 lipca 2020 roku wynika, że przepis ten stanowi podstawę do odmowy przyznania dofinansowania podmiotom, które otrzymały już wsparcie na podstawie innych przepisów, w tym art. 15g ustawy kryzysowej. "A" Spółki z o.o. z siedzibą w Ł. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność Prezydenta Miasta Ł. (reprezentowanego przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Ł.) w przedmiocie negatywnego rozpoznania wniosku o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz składek na ubezpieczenie społeczne. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez negatywne rozpatrzenie wniosku Skarżącej bez podstawy prawnej, a zamiast tego w oparciu o treść wyjaśnienia Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2020 roku, które nie jest źródłem prawa, zastępując treścią tego dokumentu brzmienie tekstu ustawy, a w konsekwencji powyższego - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 15zzb ust. 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: "ustawa kryzysowa") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że na jego podstawie uprzednie uzyskanie przez Skarżącą wsparcia na rzecz ochrony miejsc pracy, na podstawie innego przepisu i w innym okresie czasu, stanowi przeszkodę uniemożliwiającą przyznanie dofinansowania, o którym mowa w art. 15zzb ust. 1 ustawy kryzysowej - co nie wynika z żadnego przepisu prawa. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności w całości. W odpowiedzi na skargą organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie w całości jako bezpodstawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, że merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedza badanie przez Sąd jej dopuszczalności. Skarga jest niedopuszczalna, gdy przedmiot sprawy nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przedmiot skargi do sądu administracyjnego jest ściśle określony przepisami prawa. Sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: p.p.s.a. Tymi władczymi formami są: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny jest również właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym dla załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że dla uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej konieczne jest zakwalifikowanie zaskarżonego aktu lub czynności do jednej z ww. kategorii, ewentualnie drogę sądowoadministracyjną powinien przewidzieć konkretny przepis prawa. Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest pismo Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy reprezentującego Prezydenta Miasta Ł., w którym sformułowano negatywną ocenę udzielenia dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. W ocenie sądu, odmowny charakter tej czynności uprawnia do rozważenia jej charakteru - w kontekście art. 3 § 2 p.p.s.a. i zakresu właściwości sądów administracyjnych - jako decyzji administracyjnej lub czynności materialno-technicznej z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie wskazuje się, że o kwalifikacji określonego aktu jako decyzji decyduje to, czy został wydany w okolicznościach uprawniających do wydania decyzji, w oparciu o materialnoprawną podstawę prawną i czy zawiera władcze rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie jednostki. Jeśli tak jest, należy przy kwalifikacji aktu kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Umożliwia to stronie skorzystanie z prawa do procesowej ochrony (vide np. uchwała NSA o sygn. akt II GPS 2/13, dostępna na orzeczenia.nsa.gov.pl, na której to stronie dostępne są także inne orzeczenia wskazane w niniejszym uzasadnieniu). Z kolei kategoria czynności materialno-technicznej, choć trudna do zdefiniowania, musi spełniać pewne konstytutywne cechy. Zalicza się do niej akty, które: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną (vide np. postanowienie w sprawie II OSK 3330/10). W ocenie sądu, kluczowe dla zakwalifikowania zaskarżonej czynności jest sięgnięcie do wykładni systemowej wewnętrznej ustawy stanowiącej tarczę antykryzysową i przeanalizowanie rodzajów świadczeń w niej przyznanych oraz sposobu ich udzielania bądź odmowy udzielenia. Uprzedzając dalszy tok rozważań wskazać trzeba, że analiza ta wyklucza kwalifikację informacji o nieprzyjęciu wniosku do realizacji jako decyzji administracyjnej oraz jako czynności materialno-technicznej. Po pierwsze, ustawodawca wprost wskazał przypadki, gdy przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania lub świadczenia mają charakter decyzji administracyjnej. Są to: art. 15a ust. 8 pkt 1 i 2 - decyzja Prezesa Zarządu PFRON o wysokości rekompensaty, gdy ustalona przez PFRON kwota rekompensaty wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym jest inna niż określona we wniosku o rekompensatę, decyzja o odmowie wypłaty rekompensaty; art. 15ga ust. 12 - decyzja o odmowie przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników zatrudnionych przez osobę prawną, jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną lub osobie fizycznej, której przysługuje tytuł prawny do zabytku o statusie pomnika historii w przypadku spadku dochodów podmiotu uzyskiwanych w związku z funkcjonowaniem zabytku; art. 15gg ust. 26 - decyzja o odmowie dofinansowania ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wynagrodzeń pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie COVID-19; art. 15zv - decyzja o odmowie przyznania świadczenia postojowego. Dodać należy, że w każdym z ww. przypadków ustawodawca przewidział od decyzji odmownej drogę odwoławczą przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 15a ust. 9 - do Prezesa Zarządu PFRON) lub odwołania (art. 15ga ust. 13 i art. 15gg ust. 27 - do samorządowego kolegium odwoławczego, art. 15zv ust. 2 - do właściwego sądu na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego). W przypadku świadczeń z art. 15ga i 15gg tarczy antykryzysowej decyzje wydaje dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy. Zgodnie z art. 15zzb ust. 1 ustawy kryzysowej, która to podstawa jest przedmiotem sporu w sprawie niniejszej, starosta może, na podstawie zawartej umowy, przyznać przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 zdanie pierwsze oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. Kolejne ustępy tego przepisu nie wprowadzają formy decyzji administracyjnej dla odmowy przyznania dofinansowania. Oznacza to, że w przypadku czynności dokonanej w niniejszej sprawie nie możemy mieć do czynienia z formą decyzji administracyjnej, bowiem taka wprost nie została przewidziana. Nadto określenie z art. 15zzb ust. 1 - "Starosta może na podstawie zawartej umowy" - wyklucza również domniemanie formy decyzji administracyjnej dla czynności odmownej. Jak bowiem wyżej wskazano, domniemywać formę decyzji można tylko wówczas, gdy znajduje to uzasadnienie w brzmieniu materialnoprawnej podstawy podjęcia czynności, a z taką sytuacją nie mamy w sprawie do czynienia. Odpowiedź na pytanie o kwalifikację odmowy przyznania dofinansowania na podstawie art. 15zzb ust. 1 jako czynności materialno-technicznej, w ocenie sądu, również pozostaje negatywna. Wskazać bowiem należy na fakultatywność działania organu ("może"), ale przede wszystkim na formę przyznania dofinansowania ("na podstawie umowy"). Odmowa przyznania dofinansowania w istocie oznacza w tym przypadku odmowę zawarcia umowy w sytuacji, gdy nie istnieje obowiązek jej zawarcia. W ocenie sądu powyższe wskazuje, że ustawodawca świadomie zróżnicował sposoby przyznawania świadczeń (dofinansowania) w tarczy antykryzysowej. Jednoznacznie wskazał, w których przypadkach odmowa uwzględnienia wniosku następuje w formie władczej (decyzja administracyjna z możliwością jej skontrolowania środkami zaskarżenia takimi jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i odwołanie), a w których nie ma takiego charakteru, bowiem samo przyznanie świadczenia następuje na podstawie umowy zawieranej w warunkach fakultatywności, a nie obowiązku. Dodać należy, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (a więc rozszerzającego kontrolę na sferę czynności materialno-technicznych) wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy. Obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinny mieć bowiem zapewnioną ochronę na drodze sądowej (vide uzasadnienie postanowienia NSA w sprawie I GSK 452/19). Trzeba mieć jednak na uwadze, kwalifikując określone zachowanie organu jako czynność materialno-techniczną, że czynności materialno-techniczne odpowiadają formule wykonywania prawa a nie jego stosowania. Odpowiadają więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (vide uzasadnienie w sprawie I GSK 452/19, już powoływanej). W sytuacji, gdy ustawodawca prawo do określonego świadczenia reguluje jako fakultatywne i przyznawane na zasadzie zawieranej umowy, trudno mówić o uprzednim i wynikającym z przepisów prawa stosunku administracyjnoprawnym wykreowanym przez przepisy, których dana czynność materialno-techniczna jest wyłącznie wykonaniem. Skoro "Starosta może na podstawie umowy" przyznać dofinansowanie, to organ ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną, a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. W tym kontekście dodać należy, że sąd ma na uwadze istnienie tzw. hybrydowych postępowań czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny, a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy. Zauważyć jednak należy, że przepisy prawa regulujące określoną instytucję powinny dawać podstawę do wyprowadzenia (wyinterpretowania) takiej dwuetapowości udzielenia dofinansowania, np. przewidywać, że pierwszy etap kończy się kwalifikacją pozytywną lub negatywną po ocenie spełnienia przesłanek (np. umieszczeniem na liście podmiotów dofinansowywanych lub odmową zakwalifikowania wniosku do dofinansowania), zaś drugi etap stanowi zawarcie umowy cywilnoprawnej. Nie mamy z taką regulacją do czynienia w przypadku dofinansowania z art. 15zzb ust. 1 ustawy kryzysowej. W tym przypadku dofinansowanie następuje na podstawie fakultatywnie zawieranej umowy o charakterze cywilnoprawnym. Tymczasem organy administracji oraz sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym (por. np. postanowienie NSA w sprawie I OSK 744/17). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o zwrocie wpisu znajduje swoją podstawę prawną w treści art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ak