IV SA/Wa 2740/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę. UZASADNIENIE Wojewoda [...] rozstrzygnięciem z [...] grudnia 2017r. [...], działając na podstawie art 91 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 i 2232), stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017r. w sprawie określenia kierunków działania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że przedmiotową Uchwałą Rada Miasta [...] określiła, w § 1, kierunek działania, "wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, zmierzający do przedstawienia w corocznej informacji o stanie środowiska na obszarze województwa wielkości rocznych emisj poszczególnych rodzajów zanieczyszczeń powietrza (S02, NOx, CO, PM10, PM2,5, As, Cd, Ni, Pb, benzen, ozon, B(a)P i C02) w rozbiciu na poszczególne powiaty województwa [...] oraz w rozbiciu na trzy źródła emisji (przemysłowe, komunikacyjne i z indywidualngo ogrzewania)". Jako podstawę prawną Uchwały wskazano art. 8a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 1688 z póź. zm.), dalej: "ustawa" zgodnie z którym rada gminy, rada powiatu i sejmik województwa przynajmniej raz w rok rozpatrują informację wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. W związku z przedłożoną informacją radzie powiatu służy prawo do określenia, w drodze uchwały, kierunków działania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w celu zapewnienia na danym obszarze należytej ochrony środowiska. Rada Miasta [...], miasta na prawach powiatu, posiadała zatem kompetencje do podjęcia ww. uchwały, jednak Wojewoda uznał, że treść art. 8a ust. 4 ustawy o Inspekcji, w myśl którego uchwała określająca kierunki działania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska nie może dotyczyć wykonania konkretnych czynności służbowych ani określać sposobu wykonania zadania,lecz powinna ustalać przedmiot działań lub wskazywać stan niezgodny z prawem, o którego usunięcie chodzi i którego zakres należy do właściwości wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. W ocenie organu nadzoru stopień szczegółowości określonego w uchwale kierunku działania pozwala na uznanie, że Rada nie ustaliła jedynie przedmiotu działań wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, lecz wskazała, jakie konkretnie czynności służbowe mają zostać przez niego wykonane (przedstawienie wielkości rocznych emisji poszczególnych rodzajów zanieczyszczeń w rozbiciu na powiaty województwa oraz źródła emisji), przy czym zakres tych czynności wykracza poza kompetencje wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. z 2017 r., poz. 286 z późno zm.), dalej: "ustawa emisyjna", sporządzanie raportów, sprawozdań i prognoz dotyczących wielkości emisji należy do zadań Krajowego ośrodka bilansowania i zarządzania emisjami. Ośrodek ten, w myśl art. 3 ust. 3 ustawy emisyjnej, sporządza również zestawienia in fonnacji i raportów, w szczególności na potrzeby m.in.: statystyki publicznej, systemu opłat za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, systemu bilansowania emisji gazów cieplarnianych, systemu bilansowania i rozliczania wielkości emisji dwutlenku siarki (S02) i tlenków azotu (NO x) dla dużych źródeł spalania czy też bieżącej oceny jakości powietrza; może również, na podstawie danych zawartych w Krajowej bazie, sporządzać zestawienia informacji i raporty m.in. na potrzeby organów administracji publicznej (art. 3 ust. 4 ustawy emisyjnej). Z przepisów tych wynika zatem, że realizacja uchwały w oparciu o dane i informacje posiadane przez WIOŚ z urzędu nie jest możliwa i musiałaby polegać na wykonywaniu przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska zadań przypisanych ustawowo innemu podmiotowi. Mając powyższe na uwadze organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie określenia kierunków działania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, z powodu jej sprzeczności z przepisami wskazanymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Skargę na na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] wniosła Rada Miasta [...] domagając się jego uchylenia i zasądzenia na rzecz Gminy-Miasta [...] - Urząd Miasta [...] w [...] kosztów niniejszego postępowania wg norm prawem przypisanych. Skarżąca wskazała, że [...] jest miastem szczególnie zagrożonym skutkami negatywnego oddziałania na środowisko największego zakładu produkcyjnego jakim jest PKN [...] w [...]. Analogiczne dane, dotyczące emisji zanieczyszczeń (w rozbiciu terytorialnym i rodzajowym), były sporządzane przez WIOŚ w [...] w corocznych opracowaniach do roku 2013. Z uwagi na specyfikę emisji zanieczyszczeń powietrza na obszarze miasta [...], w tym dużo większy (w porównaniu do średniej wojewódzkiej) udział emisji przemysłowych, bardzo ważna jest szczegółowa informacja WIOŚ na ten temat. Ważnym argumentem jest również to, że niektóre wojewódzkie inspektoraty ochrony środowiska w swych corocznych raportach o stanie środowiska nadal podają dane emisyjne w rozbiciu na powiaty i rodzaje emisji. Ponadto wskazano, że z rozstrzygnięciem Wojewody nie sposób się zgodzić, biorąc pod uwagę treść art. 8 a ust 1 oraz treść art. 2 ust 1 pkt 2 lit a-e oraz pkt 14 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji ochrony środowiska. Przedstawiana przynajmniej raz w roku informacja Radzie Miasta o stanie środowiska należy do kompetencji wojewódzkiego inspektora środowiska o charakterze obligatoryjnym. Informacja zgodnie z cytowanym przepisem nie jest ograniczona obszarowo do granic administracyjnych Miasta, lecz jest informacją o stanie środowiska na obszarze całego województwa. W ocenie Rady Miasta informacje przedstawiane do tej pory nie były pełne co do danych o stanie powietrza i źródeł jego zanieczyszczeń. Zatem spełnione są warunki do podjęcia uchwały o których mowa w art. 8 a ust 2, gdyż konieczność określania kierunków działania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska ma niezaprzeczalny związek z przedkładanymi Radzie informacjami, budzącymi zastrzeżenia z uwagi na niekompletność przedstawianych danych. Wskazanie kierunku przedstawianej corocznie informacji nie jest nałożeniem na wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska konkretnej czynności służbowej do wykonania, ale wskazaniem jakiego rodzaju dane winne być zawarte w informacji przedstawianej Radzie corocznie, aby mogła być uznana za wyczerpującą i dająca obraz środowiska na obszarze Województwa [...]. Uchwała ukierunkowująca coroczne informacje na obejmujące poziom emisji poszczególnych rodzajów zanieczyszczeń powietrza (S02, NOx, CO, PM10, PM2,5, As, Cd, Ni, Pb, benzen, ozon, B(a)P i C02) w rozbiciu na poszczególne powiaty województwa [...] oraz w rozbiciu na trzy źródła emisji (przemysłowe, komunikacyjne i z indywidualnego ogrzewania) mieści się w kompetencjach ustawowych wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska wskazanych w cytowanych przepisach. Umieszczenie gazów i substancji wymienionych w zaskarżonej uchwale w załączniku do ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (za wyjątkiem ozonu) i treść wymienionych przepisów tej ustawy: art. 3 ust 2 pkt. 6 , art. 3 ust 3 i 4 co do zadań Krajowego ośrodka bilansowania i zarządzania emisjami nie pozostaje w ocenie skarżącego w sprzeczności z podjętą uchwałą co do treści corocznej informacji wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Uchwała nie nakłada na wojewódzkiego inspektora samodzielnego pozyskiwania danych, a jedynie wskazuje na konieczność i celowość zamieszczenia ich w informacji corocznie przedkładanej Radzie. Nie ma zatem przeszkód aby żądane informacje pozyskać ze źródeł które nimi dysponują np. w postaci Krajowego ośrodka bilansowania i zarządzania emisjami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej także dalej w skrócie p.p.s.a. Rozpoznając niniejszą sprawę należy wskazać, że podstawowym środkiem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków jest stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego. W orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody musi wskazywać konkretny przepis naruszony uchwałą organu, naruszenie prawa nie może być dorozumiane, nie może być też wyprowadzone w drodze analogii czy też oceny racjonalności (lub jej braku) rozwiązań prawnych (wyrok WSA z dnia 14 stycznia 2004 r. II SA/Łd 1518/03, ONSA WSA 2004, Nr 1, poz. 21). W orzecznictwie wskazuje się na następujące rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do naruszeń istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Należy do nich naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Ingerencję organu administracji rządowej w sytuacji braku "istotnego naruszenia prawa" należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97). Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017r. w sprawie określenia kierunków działania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że przedmiotową Uchwałą Rada Miasta [...] określiła, w § 1, kierunek działania, "wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, zmierzający do przedstawienia w corocznej informacji o stanie środowiska na obszarze województwa wielkości rocznych emisj poszczególnych rodzajów zanieczyszczeń powietrza (S02, NOx, CO, PM10, PM2,5, As, Cd, Ni Pb, benzen, ozon, B(a)P i C02) w rozbiciu na poszczególne powiaty województwa [...] oraz w rozbiciu na trzy źródła emisji (przemysłowe, komunikacyjne i z indywidualngo ogrzewania)". Zdaniem organu nadzoru zaskarżony akt został podjęty z naruszeniem art. 8a ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, bowiem w jego ocenie, organ uchwałodawczy określił zakres zadań Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska przekraczając jego ustawowe kompetencje. Zgodnie z art. 8a ust. 4 ustawy o Inspekcji, uchwała określająca kierunki działania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska nie może dotyczyć wykonania konkretnych czynności służbowych ani określać sposobu wykonania zadania,lecz powinna ustalać przedmiot działań lub wskazywać stan niezgodny z prawem, o którego usunięcie chodzi i którego zakres należy do właściwości wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 8a ust. 2 ustawy w związku z przedłożoną informacją o stanie środowiska na obszarze województwa, o wynikach kontrloli obiektów o podstawowym znaczeniu dla danego terenu, radzie służy prawo określenia w drodze uchwały kierunków działania wioś w celu zapewneinia na danym obszarze należytej ochrony. W ocenie zatem Sądu zobowiazanie WIOŚ przez Radę do przedstawienia w corocznej informacji o stanie środowiska na obszarze województwa wielkości rocznych emisji poszczególnych rodzajów zanieczyszczeń powietrza (S02, NOx, CO, PM10, PM2,5, As, Cd, Ni Pb, benzen, ozon, B(a)P i C02) w rozbiciu na poszczególne powiaty województwa [...] oraz w rozbiciu na trzy źródła emisji (przemysłowe, komunikacyjne i z indywidualngo ogrzewania), nie można uznać, za wskazanie kierunków działania organu, które mają na celu zapewnienie należytej ochrony środowiska na danym obszarze. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy nieodpłatene udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie należy do obowiazków WIOŚ. Uprawnienie zawarte w art. 8a ust 2 ustawy o Inspekcji ochrony środowiska nie może zatem dotyczyć wykonania konkretnych czynności służbowych, ustawowych ani też określać sposobu ich wykonania, może jedynie kierunkować działania inspektora a ściślej określić działania inspekcji na obszarze terytorialnego działania organu samorządowego. Wbrew zarzutom skargi podjęta uchwała nie mieści się w tak rozumianych kompetencjach, gdyż nie wskazuje kierunków działań, jakie winien podjąć WIOŚ, w celu przyczynienia się do należytej ochrony środowiska, a jedynie uszczegóławia zawartość przedkładanej corocznie informacji o stanie środowiska. Słusznie zatem organ nadzoru uznał, że Rada de facto wskazała, jakie dodatkowo dane winna zawierać roczna informacja o stanie środowiska. Wprawdzie zgodnie z 25 ust. 2 informacje o środowisku i jego ochronie na obszarze województwa są gromadzone przez WIOŚ, ale informacje te są również nieodpłatnie udostępnianie organom (art. 28 ust. 1 ustawy). Tym samym trudno uznać, że udostępnienie wskazanych w uchwale danych można uznać, ża określenie kierunków o których mowa w art. 8 a ust. 2 ustawy. Sprawą drugorzędną staje się zatem kwestia tego, jaki organ konkretnie posiada kompetencje do zbierania i przetwarzania tych danych. Nie ulega jednak wątpliwosci, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 17 lipca 2009r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. z 2017 r., poz. 286 z późno zm.), dalej: "ustawa emisyjna", sporządzanie raportów, sprawozdań i prognoz dotyczących wielkości emisji należy do zadań Krajowego ośrodka bilansowania i zarządzania emisjami. Ośrodek ten, w myśl art. 3 ust. 3 ustawy emisyjnej, sporządza również zestawienia informacji i raportów, w szczególności na potrzeby m.in.: statystyki publicznej, systemu opłat za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, systemu bilansowania emisji gazów cieplarnianych, systemu bilansowania i rozliczania wielkości emisji dwutlenku siarki (S02) i tlenków azotu (NO ) dla dużych źródeł spalania, czy też bieżącej oceny jakości powietrza; może również, na podstawie danych zawartych w Krajowej bazie, sporządzać zestawienia informacji i raporty m.in. na potrzeby organów administracji publicznej (art. 3 ust. 4 ustawy emisyjnej). Zgodnie bowiem z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.z 2017r., poz. 519), w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 stycznia 2018r., wojewódzki inspektor ochrony środowiska dokonuje oceny poziomu substancji w powietrzu w strefach na podstawie wyników pomiarów lub innych metod oceny jakości powietrza, w tym modelowania matematycznego transportu i przemian substancji w powietrzu. Zgodnie z art. 87 ustawy, oceny jakości powietrza dokonuje się w strefach, którą stanowi: 1) aglomeracja o liczbie mieszkańców większej niż 250 tysięcy, 2) miasto o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy, 3) pozostały obszar województwa, niewchodzący w skład miast o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy oraz aglomeracji. Szczegółowy wykaz stref znajduje się w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 2 sierpnia 2012r. w sprawie stref, w których dokonuje się oceny jakości powietrza (Dz.U. z 2012r., poz. 914). Zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy - minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, kierując się potrzebą ujednolicenia zasad dokonywania oceny jakości powietrza w strefach, określi, w drodze rozporządzenia m.in. metody i zakres dokonywania oceny poziomów substancji w powietrzu. Aktualnie obowiązuje w tym zakresie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 września 2012r. w sprawie dokonywania oceny poziomów substancji w powietrzu (Dz.U. z 2012r. poz. 1032). Zgodnie z przepisami rozporządzenia wojewódzkie inspektoraty ochrony środowiska prowadzą pomiary stężeń dwutlenku węgla i dwutlenku azotu, tlenków azotu, benzenu, tlenku węgla, ozonu, pyłu zawieszonego PM10 i PM2,5 oraz pomiary ołowiu, arsenu, kadmu, niklu i benzo(a)pirenu w pyle PM10. Na wybranych stacjach miejskich WIOŚ prowadzą również pomiary składu pyłu PM10 pod kątem zwartości 6 wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych (WW A) (oprócz wcześniej wymienionego benzo(a)pirenu). Na obszarach oddalonych od źródeł emisji prowadzone są również pomiary kationów (Na+, K+, Ca2+, Mg2+, NH4+ ), anionów (SO42-, N03, Cl-) węgla organicznego i elementarnego w pyle PM2,5 oraz pomiary całkowitej rtęci gazowej. Zgodnie z art. 89 ust.1 Prawa ochrony środowiska, na podstawie wyników pomiarów wojewódzkie inspektoraty ochrony środowiska co roku, w terminie do [...] kwietnia, dokonują oceny jakości powietrza w danym województwie za poprzedni rok kalendarzowy. W ocenach prowadzonych pod kątem spełnienia kryteriów ustanowionych w celu ochrony zdrowia ludzi obecnie uwzględnia się (co wynika z ww rozporządzenia): dwutlenek siarki (S02), dwutlenek azotu (N02), tlenek węgla (CO), benzen (C6H6), ozon (03), pył PM1 O i PM2,5, metale ciężkie: ołów (Pb), arsen (As), kadm (Cd) i nikiel (Ni) w pyle PM10 oraz benzo(a)piren (B(a)P) w pyle PM10. Oceny dokonywane pod kątem spełnienia kryteriów odniesionych do ochrony roślin obejmują: dwutlenek siarki (S02), tlenki azotu NOx i ozon (03). Oceny jakości powietrza są wykonywane w odniesieniu do obszaru strefy. Powyższe przepisy określają zatem ustawowy zakres obowiązków WIOŚ, wskazując jakich substancji i obszarów dotyczą pomiary oraz ocena jakości powietrza. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej, że jej uchwała jedynie kierunkuje zawartość przedkładanej corocznie informacji i nie nakłada dodatkowych obowiązków, poza ustawową informacją, skoro: - zobowiązuje WIOŚ do przedstawienia wielkości rocznych emisji substancji w rozbiciu na poszczególne powiaty województwa, podczas gdy z ustawy wynika obowiązek prowadzenia pomiarów dla stref, które zostały zdefiniowane w art. 87 Prawa ochrony środowiska, - zobowiązuje do przedstawienia rocznych emisji metali ciężkich (As, Cd, Ni, Pb i B(a)P), podczas gdy z przepisów rozporządzenia wynika, że zarówno pomiary, jak i ocena dotyczą zawaliości tych substancji w pyle PM10, a nie ich całkowitej emisji Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administarcyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę