I OSK 302/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędziowie Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska (spr.) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 291/07 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. II SA/Kr 291/01, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], odmawiająca M. P. przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu mieszkania. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd wskazał, iż organy wyjaśniły, że M. P. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest bezrobotny, nie posiada stałego źródła utrzymania, leczy się farmakologicznie, posiada mieszkanie trzypokojowe o pow. 65,1 m2, z możliwością zamiany go na mniejsze lub wynajęcie pokoju, zaś jego źródłem utrzymania jest zasiłek okresowy w wysokości 161,40 zł, a także zasiłki celowe na kwotę 480 zł, które to dochody przekraczają kryterium dochodowe, wynoszące dla osoby samotnie gospodarującej 477 zł. Taka sytuacja M. P. doprowadziła organy do wniosku, że nie ma podstaw do przyznania zasiłku celowego, zwłaszcza biorąc pod uwagę uznaniowy charakter rozstrzygnięcia w tej sprawie, rozmiar świadczonej pomocy, a także słabe przejawy aktywności wnioskodawcy, zmierzającej do samodzielnego wyjścia z tej sytuacji – przedstawiał dalej Wojewódzki Sąd. Przechodząc z kolei do oceny rozstrzygnięć organów, Sąd uznał, je za zgodne z prawem i podkreślił, że zasiłek celowy ma charakter świadczenia uznaniowego, ukierunkowanego na konkretny cel bytowy, a wobec tego organ, rozpoznając wniosek o jego przyznanie jest zobowiązany do dokonania oceny czy w danych okolicznościach sprawy udzielenie tej formy pomocy prowadziłoby do zaspokojenia niezbędnej potrzeby i umożliwiło życie w godnych warunkach. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrok z 18 lutego 1994 r. sygn. I SA 2289/93, Wojewódzki Sąd stwierdził, że z punktu widzenia niniejszej sprawy istotne także jest to, iż organy pomocy społecznej nie mogą brać pod uwagę przy ocenie sytuacji skarżącego zaciągniętych przez niego zobowiązań i wskazał na art. 32 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, z którego wniosek ten wyprowadził Naczelny Sąd w zaskarżonym wyroku. Cechą uznania administracyjnego jest to, że jeśli organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby strony, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania zasiłku celowego, a także prawidłowo i wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko, to takiej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa – konkludował Sąd. Reprezentowany przez adwokata z urzędu, M. P. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi do ponownego rozpoznania lub uchylenia i rozpoznania skargi poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) poprzez uznanie, iż żądanie przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu mieszkania nie ma na celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej wnioskodawcy; 2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a które polegało na niezbadaniu, czy w sprawie, w której z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2006 r. wydano decyzję i w której orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, sporządzono stosowne opinie mykologiczne i alergiczne przez osoby do tego uprawnione, jak i niezbadanie treści owych opinii, a nawet niezawnioskowanie ich dołączenia do akt sprawy toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie; 3) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270). poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Konsekwencją takiej zasady jest to, że jeżeli w sprawie nie ma nieważności postępowania to Naczelny Sąd może ją rozpoznać tylko w ramach zakreślonych przez zarzuty skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, a wobec tego należało się ograniczyć do podstaw skargi kasacyjnej przy rozstrzyganiu sprawy. W skardze kasacyjnej M. P. postawił zarzuty tak naruszenia prawa materialnego jak i procesowego, zatem zasadniczo należało najpierw ocenić tę drugą podstawę. Jednak zarzut naruszenia prawa materialnego jest tak przytoczony, że należy uznać go za nietrafny, a wobec tego zacząć jednak od niego. Jako przepis prawa materialnego, które zostało naruszone przez błędną wykładnię, wskazano art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Podkreślić należy, że decyzje organów obu instancji zapadły pod rządami ustawy z dnia 12 czerwca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593) i przepisy tej ustawy, w tym art. 39 stanowiły podstawę tych decyzji, co zresztą z nich wyraźnie wynika. Ustawa ta uchyliła poprzednio obowiązującą ustawę z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, zatem przepisy tej ostatniej nie mogły, jak też i nie stanowiły podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia wniosku M. P., co za tym idzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny omawiając instytucję zasiłku celowego w tym jego uznaniowego charakteru nie odnosił się do ustawy z 1990 r., ale do art. 39 ustawy z 2004 r., co wynika z części historycznej zaskarżonego wyroku. Zarzut ten jest więc nieusprawiedliwiony w rozumieniu art. 184 P.p.s.a. Jeżeli wskazanie aktu prawnego, tj. ustawy z 1990 r. jest omyłką, to w niczym nie zmienia to powyższej oceny. Skarga kasacyjna jest środkiem sformalizowanym, jeśli idzie m.in. o przytoczenie jej podstaw i sprostaniu wymogom formalnym, służy obowiązek sporządzenia jej przez fachowego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego (art. 175 § 1 P.p.s.a.). Związanie granicami skargi oznacza bowiem i to, że Naczelny Sąd nie ma ani obowiązku, ani uprawnienia poprawiania błędnie przytoczonych zarzutów, jest właśnie zobligowany do poruszania się w ich ramach. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa procesowego, jakkolwiek należy stwierdzić, że są one postawione prawidłowo z formalnego punktu widzenia, to jednak nie można ich uznać za usprawiedliwione. Wojewódzkiemu Sądowi postawiony został zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. przez to, że Sąd ten nie zbadał czy w sprawie sporządzone zostały stosowne opinie mykologiczne i alergiczne, które uzasadniałyby przyznanie zasiłku celowego na remont mieszkania, a także przez to, że treści tych opinii nie zbadał i nie żądał dołączenia ich do akt. Art. 106 § 3 P.p.s.a. istotnie umożliwia Sądowi przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, pozostawiając jednak Sądowi decyzję co do tego, czy przeprowadzenie takiego dowodu jest rzeczywiście konieczne, bowiem w sprawie wystąpiły istotne niejasności co do jej okoliczności. Jednak w niniejszej sprawie nie można zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, że orzekał w sytuacji, o której mówi ten przepis, tj. że zaistniały istotne wątpliwości, które musiały być niezbędnie wyjaśnione. Ze stanu faktycznego sprawy, który Sąd przytoczył, konieczność żądania opinii nie wynika, mając zwłaszcza na uwadze – na co również zwrócił uwagę Sąd – charakter uznaniowy świadczenia o jakie występuje skarżący i okoliczności objęcia go opieką, a także brak działania w celu samodzielnego wyjścia z trudnej sytuacji. W takim stanie rozstrzygnięcie skargi nie wymagało konieczności przeprowadzenia dodatkowego dowodu. Zgodzić natomiast należy się z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem uzasadnieniu Sądu można zarzucić brak niedostatecznego wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia. Przedmiotem sprawy była odmowa przyznania zasiłku celowego na remont mieszkania, takie też okoliczności sprawy zostały przez Sąd opisane w części historycznej uzasadniania zaskarżonego wyroku. Natomiast w części gdzie Sąd zawarł swoje wywody mówi się o zaciągniętych zobowiązaniach, zatem o czymś, co nie było przedmiotem sprawy, a co stanowiło przedmiot innego rozstrzygnięcia tego Sądu – sprawa II SA/Kr 292/07, co Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znane jest z urzędu – sprawa I OSK 303/08. Mechanizm sporządzenia uzasadnienia wyroku może budzić wątpliwości skarżącego co do podstawy rozstrzygnięcia w sensie przedmiotu sprawy. Jednak ta wada uzasadnienia nie mogła stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Naruszenie przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd mogłoby skutkować bowiem uchyleniem wyroku tylko wtedy, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego charakteru naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Wojewódzki Sąd nie miało. Jakkolwiek uzasadnienie wyroku budzi zastrzeżenie, to rozstrzygnięcie odpowiada prawu, bowiem okoliczności sprawy nie mogły powodować uchylenia zaskarżonych decyzji. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a. O wynagrodzeniu pełnomocnika działającego z urzędu, orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, bowiem przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., które mógłby zastosować Naczelny Sąd Administracyjny, dotyczą tylko zasądzenia kosztów postępowania pomiędzy stronami.