IV SAB/Wa 170/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi E. K. i E. K. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku E. K. z dnia 14 czerwca 2009 r. i wniosku E. K. z dnia 29 lipca 2009 r. w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] lipca 2009 roku E. K. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o unieważnienie decyzji o wydaniu paszportu z prawem jednokrotnego przekroczenia granicy Polski oraz o wypłatę zadośćuczynienia i odszkodowania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 roku, Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wezwał E. K. do wskazania dat wydania oraz numerów decyzji, o których unieważnienie wnosi po rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 roku, Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował E. K. o pozostawieniu wniosku z dnia [...] lipca 2009 roku bez rozpoznania wobec niewskazania daty wydania oraz numerów decyzji stwierdzając, że określenie przedmiotu sprawy jest obowiązkiem strony i organ administracji nie może prowadzić postępowania, jeżeli strona nie skonkretyzuje swojego żądania. Załączona kopia paszportu, zdaniem Ministra, nie jest decyzją w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] czerwca 2009 roku E. K. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o unieważnienie decyzji o wydaniu paszportu z prawem jednokrotnego przekroczenia granicy Polski oraz o zasądzenie odszkodowania. Pismem z dnia [...] lipca 2009 roku, Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wezwał E. K. do wskazania dat wydania oraz numerów decyzji, o których unieważnienie wnosi po rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. W odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych pismem z dnia [...] lipca 2009 roku E. K. stwierdziła, że nie posiada żadnych informacji ponad te, które znajdują się w aktach sprawy. Nadto stwierdziła, że jednoznacznie określiła swoje żądanie. Wskazała, że wnosi o unieważnienie paszportu i unieważnienie decyzji, to jest wpisu o jednokrotnym przekroczeniu granicy, zaś inne dokumenty, jeśli są niezbędne do rozpoznania sprawy, Minister powinien uzyskać samodzielnie. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 roku, Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował E. K. o pozostawieniu wniosku z dnia [...] lipca 2009 roku bez rozpoznania wobec niewskazania daty wydania oraz numerów decyzji stwierdzając, że określenie przedmiotu sprawy jest obowiązkiem strony i organ administracji nie może prowadzić postępowania, jeżeli strona nie skonkretyzuje swojego żądania. Załączona kopia paszportu, zdaniem Ministra, nie jest decyzją w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 roku E. K. i E. K. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w związku z pozostawieniem bez rozpoznania wniosku o unieważnienie decyzji WUSW o wydanie paszportu z prawem jednokrotnego przekroczenia granicy Polski oraz wniosku o unieważnienie paszportu. Skarżące stwierdziły, że WUSW wydał paszporty bez prawa powrotu do kraju wobec czego wnoszą o unieważnienie tak wydanych decyzji paszportowych. Stwierdziły też, że funkcjonariusze organów państwa z naruszeniem prawa, groźbą i represjami wymuszali składanie wniosków o emigrację. Skarżące podniosły, że nie znają numerów i dat wydania decyzji, gdyż prawdopodobnie ich nie ma, albowiem jedynie decyzja odmowna miała charakter pisemny. W pozostałych przypadkach, zdaniem skarżących, decyzją był dokument paszportowy. W odpowiedzi na skargę E. K. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie stwierdzając, ze skarżąca złożyła wniosek o unieważnienie decyzji KW MO w K. o wydaniu paszportu z prawem jednokrotnego przekroczenia granicy. Minister stwierdził, że uprawnienie do uzyskania paszportu wynikało z mocy samego prawa i nie wymagało wydania decyzji administracyjnej. Wydanie paszportu następowało w trybie czynności materialno – technicznej. Decyzja wydawana była w przypadku stwierdzenia przesłanek do odmowy wydania paszportu. Biorąc pod uwagę fakt, iż strona kategorycznie domagała się stwierdzenia nieważności decyzji o wydaniu paszportu umożliwiono jej przedstawienie tej decyzji poprzez wezwanie do wskazania daty jej wydania oraz numeru. Wobec braku wskazania tych danych Minister nie mógł zadośćuczynić żądaniu strony. Z treści skargi wynika, że strona otrzymała jedynie paszport wystawiony w drodze czynności materialno – technicznej. Tym samym, zdaniem Ministra, zasadne było pozostawienie żądania E. K. bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę E. K. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie przedstawiając analogiczną argumentację jak w odniesieniu do skargi E. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki; załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 1999 roku, sygn. akt IV SAB 153/98 niepublikowany). Skarga na bezczynność przysługuje także wówczas, gdy organ administracji pozostawił podanie bez rozpoznania. W przedmiotowej sprawie pismo E. K. z dnia [...] lipca 2009 roku zawierało w istocie dwa wnioski: a) wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o wydaniu paszportu, b) wniosek o przyznanie odszkodowania. Z kolei pismo E. K. z dnia [...] czerwca 2009 roku skierowane do Ministra Spraw Wewnętrznych, uzupełnione następnie pismem z dnia [...] lipca 2009 roku, zawierało w istocie trzy wnioski: a) wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o wydaniu paszportu, b) wniosek o unieważnienie paszportu, c) wniosek o przyznanie odszkodowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżące zarzuciły Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji bezczynność w rozpoznaniu wniosku o unieważnienie decyzji o wydaniu paszportu oraz bezczynność w rozpoznaniu wniosku o unieważnienie paszportu. Poza zakresem rozpoznania Sądu pozostaje zatem kwestia prawidłowości rozpoznania przez organ administracji wniosku E. K. i E. K. o przyznanie odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji nie może bowiem wykraczać poza granicę przedmiotu skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi przede wszystkim stwierdzić należy, że w świetle przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1959 roku o paszportach (Dz. U. z 1967 roku Nr 17, poz. 81 ze zm.) nie była wydawana decyzja administracyjna o wydaniu paszportu. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 5 wymienionej ustawy decyzja wydawana była w przypadku odmowy wydania paszportu. W przypadku zaś wydania paszportu tej czynności organu administracji nie poprzedzało wydanie decyzji. Uwzględnienie wniosku o wydanie paszportu następowało poprzez bowiem wydanie aktu administracyjnego jakim był paszport (książeczka paszportowa), którego nie można utożsamiać z decyzją administracyjną. Za prawidłową uznać należy czynności Ministra polegające na wezwaniu wnioskodawczyń do wskazania daty wydania oraz numeru decyzji, której stwierdzenia nieważności wnioskodawczynie żądały. Nie można bowiem wykluczyć, iż w jednostkowych przypadkach, mimo braku podstawy prawnej, decyzja taka została wydana. Wezwanie takie nie mogło jednak skutkować pozostawieniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji bez rozpoznania. Wezwanie do wskazania daty wydania oraz numeru decyzji mogłoby być opatrzone sankcją pozostawienia wniosku bez rozpoznania tylko wówczas, gdyby z przepisów obowiązującego wówczas prawa wynikało, że w danej sprawie organ był zobowiązany do jej załatwienia poprzez wydanie decyzji. W sytuacji, gdy do organu administracji wpływa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zaś z przepisów prawa materialnego wynika, że sprawa nie była załatwiana w formie decyzji administracyjnej, obowiązkiem organu jest rozstrzygnięcie tego wniosku we właściwej formie procesowej określonej w przepisach k.p.a. Każde postępowanie administracyjne, zarówno zwykle jak i nadzwyczajne, musi mieć określony przedmiot. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym. Zasady jego wszczęcia i prowadzenia określone zostały w art. 157 § 2 i § 3 k.p.a. Jeśli istnieje przedmiot postępowania nieważnościowego, to jest ono wszczynane i w jego wyniku wydawana jest merytoryczna decyzja. Jeśli zaś nie ma przedmiotu postępowania wówczas wydawana jest decyzja o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Podania wnioskodawczyń o stwierdzenie nieważności decyzji o wydaniu paszportu nie mogły więc być rozstrzygnięte poprzez pozostawienie bez rozpoznania. Z tego względu zarzut skargi o bezczynności organu w wydaniu rozstrzygnięcia we właściwej do tego formie procesowej, wobec wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji o wydaniu paszportu, jest zasadny. Paszport jest aktem administracyjnym i ustawa z dnia 13 lipca 2006 roku o dokumentach paszportowych (Dz. U. Nr 143, poz. 1027 ze zm.) przewiduje szczególny środek kwestionowania tego rodzaju aktu. Zgodnie z treścią art. 38 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy dokument paszportowy podlega unieważnieniu jeżeli został wydany z naruszeniem przepisów ustawy. Pismo E. K. skierowane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zawierało wniosek o unieważnienie paszportu i wniosek ten powinien być procesowo rozpoznany. O zasadności żądania wnioskodawcy Minister powinien więc orzec wydając stosowne rozstrzygnięcie z uwzględnieniem uprzedniej oceny czy istnieje przedmiot rozstrzygnięcia. Wnioskodawca w podaniu wskazał bowiem konkretny dokument paszportowy i nie było podstaw do pozostawienia tego podania, zawierającego wniosek o unieważnienie paszportu, bez rozpoznania. Pismo E. K. skierowane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zawierało wniosku o unieważnienie paszportu. Stąd też zarzut skarżącej bezczynności Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpoznaniu jej wniosku o unieważnienie paszportu uznać należy za bezzasadny. Nie można bowiem przyjąć, iż organ administracji pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku, który do niego nie wpłynął. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Zwrotu kosztów postępowania nie zasądzono wobec braku wniosku w tym względzie.