I GSK 3349/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1402/18 w sprawie ze skargi K. P. na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od K. P. na rzecz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 25 września 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu skargi K. P. (dalej: Skarżący), na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP), z dnia [...] lipca 2018r., wydane w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, stwierdził, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PARP Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że: W dniu [...] kwietnia 2017 r., Skarżący złożył wniosek o dofinansowanie projektu: "Akcesoria meblarskie z unikatowego kompozytu - wdrożenie przełomowej innowacji w działalności Firmy [...]". Wniosek zgłoszony został w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020, Oś priorytetowa III: Wsparcie innowacji w przedsiębiorstwach, Działanie 3.2, Wsparcie wdrożeń wyników prac B+R Poddziałanie 3.2.1. Badania na rynek. Wniosek powyższy, obejmował budowę hali produkcyjno-magazynowej, o łącznej powierzchni 2.700 m2 oraz nabycie 42 środków trwałych, które zostaną umieszczone w nowej hali. Rozpoczęcie budowy planowane było na październik 2017r. Skarżący uzasadniał, że budowa hali produkcyjno-magazynowej, jest niezbędna dla zlokalizowania w niej nowej produkcji, wobec braku, w dalszej perspektywie, powierzchni wymaganej do jej uruchomienia. Tymczasowo natomiast, na cele projektu miała zostać wykorzystana, istniejąca hala magazynowa, na powierzchni 1.200m2, co nie jest możliwe w dłuższym okresie czasu, ze względu na jej planowane wykorzystanie. Powyższy wniosek został oceniony negatywnie i nie uzyskał dofinansowania. W dniu [...] października 2017 r. Skarżący złożył nadto, wniosek o dofinansowanie projektu: "Akcesoria meblarskie z unikatowego kompozytu WPC-CELMOD - wdrożenie przełomowej innowacji w działalności Firmy [...]. Przedsięwzięcie obejmowało jedno zadanie, zakup linii do wytwarzania akcesoriów meblowych z WPC-CELMOD oraz towarzyszącej infrastruktury produkcyjnej. Skarżący wskazał, że wniosek nie obejmuje prac budowlanych, które realizuje z własnych środków. Powyższa linia miała być zlokalizowana w budowanej już hali produkcyjno-magazynowej, wraz z zapleczem socjalnym, o powierzchni ok. 2.700 m2, o kubaturze ok. 25.000 m3. Na cele projektu, planowano wykorzystanie, maksymalnie 60% powierzchni hali. W piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r., PARP poinformowała Skarżącego, że wniosek został oceniony pozytywnie i rekomendowany do dofinansowania. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r., PARP odmówiła Skarżącemu udzielenia dofinansowania na powyższy projekt, pn. "Akcesoria meblarskie z unikatowego kompozytu WPC-CELMOD - wdrożenie przełomowej innowacji w działalności Firmy [...], wskazując na podstawę określoną w art. 6b ust. 4a ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2018 r. poz. 110, z późn. zm., dalej: ustawa o PARP) oraz § 13 ust. 9 pkt 3 i 4 Regulaminu konkursu, z dnia 2 sierpnia 2017 r. (dalej: Regulamin), Uzasadniając odmowę udzielenia dofinansowania wyjaśniła, że dokonana przed zawarciem umowy o dofinansowanie, weryfikacja dokumentacji przedstawionej przez Skarżącego wykazała, że projekt nie spełnił kryterium formalnego, to jest "Projekt zostanie rozpoczęty po dniu złożenia wniosku o dofinansowanie", z uwagi na naruszenie efektu zachęty. Wnioskodawca bowiem, przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, rozpoczął realizację projektu, poprzez rozpoczęcie budowy hali. PARP stwierdził, że bez wybudowania obiektu, o odpowiednich parametrach, Skarżący nie byłby w stanie ulokować planowanych do zakupu urządzeń i nie byłoby możliwości realizacji projektu. W związku z tym, budowa hali była niezbędna do realizacji projektu, a warunek niezbędności pomocy nie został spełniony. Skarżący w dniu [...] czerwca 2018 r. wniósł o podpisanie umowy, wskazując, że w przypadku odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie, nie może skorzystać z procedury odwoławczej, ponieważ nie znajduje ona zastosowania w przypadku projektów, którym odmówiono podpisania umowy, po wybraniu ich do dofinansowania. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. PARP podtrzymał stanowisko w zakresie odmowy udzielenia dofinansowania. Skarżący wniósł skargę do Sądu I instancji, zarzucając, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. W ocenie Skarżącego, informacja o odmowie podpisania umowy o dofinansowanie, powinna być traktowana jako negatywna ocena projektu. Zatem prawo do wniesienia skargi winno przysługiwać również temu wnioskodawcy, w stosunku do którego, po pozytywnym zakończeniu oceny projektu, a przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, stwierdzono nie spełnienie kryteriów warunkujących przyznanie dofinansowania. Natomiast PARP, bezpodstawnie uznała, iż projekt nie spełnia kryterium zachęty, z uwagi na rozpoczęcie realizacji budowy hali, przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. Budowa hali nie była bowiem ani celem, ani elementem projektu, a roboty budowlane nie zostały ujęte w jego budżecie. Decyzja o budowie hali, zapadła jeszcze przed podjęciem decyzji o ponownym złożeniu wniosku o dofinansowanie. Tak więc rozpoczęcie budowy hali nie jest datą rozpoczęcia projektu, nie stanowi również o nieodwracalności inwestycji. Budynek natomiast nie jest kluczowym warunkiem realizacji inwestycji, a więc dotychczasowe działania inwestycyjne nie naruszają efektu zachęty. Sąd I instancji wyrokiem z dnia z dnia 25 września 2018 r., stwierdził, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, w związku z tym przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PARP Odnosząc się do zarzutu, nie dopuszczalności skargi, w przypadku odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie, Sąd I instancji podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym odmowę zawarcia umowy o dofinansowanie, w przypadku, gdy instytucja uprawniona do zawarcia z beneficjentem umowy o dofinansowanie, dopatrzyła się niespełnienia pewnych wymogów formalnych, czy merytorycznych, należy uznać za negatywną ocenę projektu, choć skutkuje ona w istocie odmową dokonania czynności cywilnoprawnej, jaką jest umowa. Uprawniona instytucja ma bowiem prawo, także na etapie popisywania umowy, do weryfikowania, czy wszelkie przesłanki przyznania pomocy zostały przyznane. Jeśli tego rodzaju weryfikacja jest negatywna w skutkach, dla wnioskodawcy, poprzez odmowę dofinansowania – winna być uznana za "ocenę negatywną", o której mowa w treści art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217, ze zm., dalej: ustawa o zasadach realizacji programów). Nie ma bowiem znaczenia, na jakim etapie postępowania doszło do wyrażenia negatywnej oceny projektu, czy następuje to w fazie wstępnej, czy też dopiero przed zawarciem umowy. Przyjęcie przeciwnej wykładni art. 53 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów, pozbawiałoby Skarżącego możliwości kwestionowania prawidłowości dokonanych ocen. Podkreślił, że wniosek Skarżącego, przed podpisaniem umowy, został poddany ponownej, negatywnej ocenie, w zakresie spełniania kryterium formalnego, to jest, projekt nr 5, Projekt zostanie rozpoczęty po dniu złożenia wniosku o dofinansowanie. Natomiast skutkująca odmową dofinansowania, negatywna ocena projektu, niezależnie od tego na jakim etapie się dokonuje, uzasadnia skorzystanie przez podmiot wykluczony z dofinansowania, ze środka odwoławczego, według procedury przewidzianej danym konkursem, co znajduje oparcie w art. 53 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów. Wskazując na § 14 ust. 1 Regulaminu, zgodnie z którym w przypadku negatywnej oceny projektu, o której mowa w art. 53 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów, podkreślił, że wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji o negatywnej ocenie, protestu na zasadach określonych w rozdziale 15 ustawy wdrożeniowej. Natomiast przyjęcie, że Skarżącemu, któremu po pierwotnym zakwalifikowaniu projektu do dofinansowania, odmówiono podpisania umowy i dofinansowania w wyniku ponownej negatywnej oceny, nie przysługują środki odwoławcze przewidziane zasadami konkursu, a także skarga do sądu administracyjnego, naruszałoby art. 53 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów. Pozostawałoby to również w rażącej sprzeczności, z zasadą równego traktowania podmiotów biorących udział w konkursie. Tak więc w takim wypadku skarga do sądu administracyjnego na odmowę zawarcia umowy o dofinansowanie, jest dopuszczalna. Rozstrzygając skargę uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno informację z dnia 6 czerwca 2018 r. zawierającą negatywną ocenę projektu, jak również informację z dnia 19 lipca 2018 r. r. o nieuwzględnieniu protestu, podpisała ta sama osoba, co stanowi naruszenie art. 60 i art. 67 ustawy o zasadach realizacji programów. Wskazał, iż w rozpatrywaniu protestu, w weryfikacji, o której mowa w art. 56 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów, a także w ponownej ocenie, o której mowa w art. 58 ust. 3 ustawy o zasadach realizacji programów, nie mogą brać udziału osoby, które były zaangażowane w przygotowanie projektu lub jego ocenę. Zgodnie bowiem z art. 67 ustawy o zasadach realizacji programów, do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów k.p.a., z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Tym samym przepis art. 24 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm., dalej: k.p.a) znajduje odpowiednie zastosowanie. Natomiast zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyłączony pracownik powinien podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki, ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron - art. 24 § 4 k.p.a. Przepisy powyższe regulujące wyłączenie pracownika, od udziału w postępowaniu, mają więc zastosowanie w sprawie dotyczącej oceny wniosków dokonywanej w ramach postępowań konkursowych przeprowadzanych w trybie przepisów ustawy wdrożeniowej. Odpowiednio stosując art. 24 § 1 k.p.a. należy mieć na uwadze, że instytucja wyłączenia pracownika organu, dotyczy zasadniczo spraw związanych z wydawaniem decyzji administracyjnych. Pomimo tego, że informacja z dnia [...] czerwca 2018 r. o odmowie udzielenia dofinansowania w związku z niespełnieniem jednego z kryteriów formalnych nie jest decyzją administracyjną, to z racji odesłania zawartego w art. 60 i art. 67 ustawy o zasadach realizacji programów, w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów tej ustawy należy odpowiednio stosować przepisy k.p.a. regulujące instytucję wyłączenia pracownika organu od udziału w sprawie. Wobec powyższego stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 60 ustawy o zasadach realizacji programów. Obie informacje skierowane do Skarżącego, zarówno z dnia [...] czerwca 2018 r., jak i z dnia [...] lipca 2018 r., podpisała z ramienia instytucji przeprowadzającej postępowanie konkursowe, ta sama osoba, Dyrektor Departamentu Wdrożeń Innowacji w Przedsiębiorstwach I. W. Udział jej w czynnościach zawiązanych z projektem na etapie jego ponownej formalnej oceny spowodował, że podlegała ona wyłączeniu od udziału w czynnościach związanych z rozpatrzeniem protestu. Z uwagi na gwarancyjny charakter zakazu przewidzianego w art. 60 ustawy o zasadach realizacji programów uznał, że jego złamanie jest istotnym naruszeniem prawa, mającym wpływ na wynik oceny. Sytuacja, w której osoba podlegająca wyłączeniu dokonała czynności na etapie rozpatrzenia protestu, podważa zasadę rzetelności i bezstronności, o której mowa w art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów. W związku z powyższym, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy o zasadach realizacji programów, Sąd uwzględnił skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła PARP. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. 2018r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy o zasadach realizacji programów w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przy jednoczesnym braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, czego konsekwencją jest, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w niniejszym zakresie, zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji wskazał, że odmowa zawarcia umowy o dofinansowanie z dnia 6 czerwca 2018 r. stanowi negatywną ocenę projektu, o której mowa w art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy o zasadach realizacji programów, przy czym nie wskazał, czy w tym zakresie zastosował art. 52 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów, czy art. 6b ust. 4a ustawy o PARP, czy jakikolwiek inny przepis prawa, a jeżeli zastosował art. 6b ust. 4a ustawy o PARP, to nie odniósł się do okoliczności, że przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 52 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów, 2. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy o zasadach realizacji programów, w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przy jednoczesnym braku ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do twierdzeń PARP, że do odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie stosuje się art. 6b ust. 4a ustawy o PARP i art. 6b ust. 8 ustawy PARP, a nie przepisy ustawy o zasadach realizacji programów, dotyczące procedury odwoławczej, 3. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy o zasadach realizacji programów, w zw. z art. 153 p.p.s.a., w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, w związku z określeniem przez Sąd I instancji wskazań, co do dalszego postępowania, w sposób uniemożliwiający PARP przeprowadzenie tego postępowania przez wskazanie, że PARP powinien jeszcze raz rozpoznać protest w sytuacji, gdy ocena wniosku o dofinansowanie Skarżącego została zakończona i projekt Skarżącego został wybrany do dofinansowania (zakończył się etap wyboru projektu do dofinansowania), a niniejsza sprawa jest na etapie zawarcia/odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie, na którym to etapie nie przysługują wnioskodawcy środki odwoławcze wskazane w ustawy o zasadach realizacji programów, więc pismo Skarżącego z dnia 18 czerwca 2018 r. nie mogło stanowić protestu, 4. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy o zasadach realizacji programów, w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a., w zw. z art. 6b ust. 4a ustawy o PARP, w zw. z art. 52 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów, poprzez brak odrzucenia skargi Skarżącego, przez Sąd I instancji oraz błędne przyjęcie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny w sytuacji, gdy - zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach - a zarówno art. 6b ust. 4a ustawy o PARP (na podstawie, którego PARP odmówiła zawarcia umowy o dofinansowanie), jak również art. 52 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów nie przewidują, że od odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, 5. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a, ustawy o zasadach realizacji programów, w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów, w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy o zasadach realizacji programów i w zw. z art. 6b ust. 4a ustawy o PARP, poprzez błędne przyjęcie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny z związku z błędnym uznaniem przez Sąd I instancji, że do odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie mają zastosowanie przepisy ustawy o zasadach realizacji programów dotyczące procedury odwoławczej, a nie art. 6b ust. 4a ustawy o PARP, czego konsekwencją było naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż skarga Skarżącego została rozpoznana i uwzględniona zamiast być odrzucona, 6. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wobec zastosowania art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy o zasadach realizacji programów, w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 1, z pominięciem art. 44 ust. 1, art. 45 ust. 4 i ust. 5, art. 54 ust. 1, art. 58 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów, poprzez brak odrzucenia skargi Skarżącego przez Sąd I instancji oraz błędne przyjęcie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, w związku z uznaniem, że odmowa zawarcia umowy dofinansowanie stanowi negatywną ocenę, o której mowa w art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy o zasadach realizacji programów i pominięciem przepisów regulujących tryb dokonywania oceny, w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, zgodnie z którymi: ocena spełnienia kryteriów wyboru projektów przez projekty uczestniczące w konkursie jest dokonywana przez komisję oceny projektów, informacja o wyniku tej oceny jest przekazywana przez właściwą instytucję i w przypadku negatywnej oceny zawiera pouczenie o możliwości wniesienia protestu od tej informacji, dopiero w przypadku nieuwzględnienia protestu wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, 7. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ,w zw. z art. 44 ust. 1, w zw. z art. 46 ust. 1, w zw. z art. 45 ust. 6, w zw. z art. 39 ust.2 i w zw. z art. 52 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów, poprzez brak odrzucenia skargi Skarżącego przez Sąd I instancji oraz błędne stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, w związku z uznaniem przez Sąd I instancji, że dokonanie ponownej oceny wniosku o dofinansowanie po rozstrzygnięciu konkursu i wybraniu projektu do dofinansowania w wyniku dokonania oceny spełnienia przez projekt kryteriów wyboru projektów przez komisję oceny projektów działającą do momentu rozstrzygnięcia konkursu jest dopuszczalne, w sytuacji, gdy art. 52 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów nie uprawnia do przeprowadzenia ponownej oceny wniosku o dofinansowanie, 8. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a, w zw. z art. 53 ust. 1, w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy o zasadach realizacji programów, w zw. z § 14 ust. 1 Regulaminu, w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020 Oś priorytetowa III: Wsparcie innowacji w przedsiębiorstwach Działanie 3.2 Wsparcie wdrożeń wyników prac B+R Poddziałanie 3.2.1 Badania na rynek nr 3 z dnia [...] sierpnia 2017 r., w zw. z art. 52 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów, poprzez brak odrzucenia skargi Skarżącego przez Sąd I instancji oraz stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, w związku z błędnym uznaniem przez Sąd I instancji, że negatywna ocena projektu skutkująca odmową dofinansowania - niezależnie, na jakim etapie się dokonuje - uprawnia do skorzystania przez wnioskodawcę ze środków odwoławczych wskazanych w ustawy o zasadach realizacji programów, w sytuacji, gdy zakończył się etap wyboru projektów do dofinansowania, projekt Skarżącego został wybrany do dofinansowania, a art. 52 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów nie uprawnia do skorzystania przez wnioskodawcę ze środków odwoławczych wskazanych w ustawie o zasadach realizacji programów, 9. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a, w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 1, w zw. z art. 52 ust. 2, w zw. z art. 6b ust. 4a ustawy o PARP, poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, w związku z błędnym uznaniem przez Sąd I instancji, że odmowa zawarcia umowy o dofinansowanie z dnia [...] czerwca 2018 r. na podstawie art. 6b ust. 4a ustawy o PARP stanowi negatywną ocenę projektu, o której mowa w art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy o zasadach realizacji programów (pomimo że skutkuje ona odmową dokonania czynności cywilnoprawnej), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd I instancji, że Skarżącemu przysługiwał protest od pisma PARP z dnia [...] czerwca 2018 r. o odmowie zawarcia umowy o dofinansowanie projektu, a następnie do przyjęcia, że pismo z dnia [...] lipca 2018 r. podtrzymujące decyzję PARP o odmowie zawarcia umowy o dofinansowanie stanowiło rozstrzygnięcie, od którego przysługiwała Skarżącemu skarga do sądu administracyjnego zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów, 10. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a, w zw. z art. 60 i art. 67, w zw. z art. 52 ust. 2 , w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 1, w zw. z art. 58 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów, poprzez błędne przyjęcie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 60 i art. 67 ustawy o zasadach realizacji programów oraz uznaniem, iż Dyrektor Departamentu Wdrożeń Innowacji w Przedsiębiorstwach I. W., biorąca udział w czynnościach związanych z projektem Skarżącego, na etapie podtrzymania decyzji PARP, o odmowie zawarcia umowy o dofinansowanie podlegała wyłączeniu od udziału w tych czynnościach, wobec nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd I instancji, że odmowa zawarcia umowy o dofinansowanie z dnia [...] czerwca 2018 r. stanowiła negatywną ocenę projektu, a informacja z dnia [...] lipca 2018 r. podtrzymująca decyzję PARP o odmowie zawarcia umowy o dofinansowanie - rozpatrzenie protestu. Nadto, zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy o zasadach realizacji programów, w zw. z art. 6b ust. 8 ustawy o PARP, poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, w związku z niezastosowaniem art. 6b ust. 8 ustawy o PARP i błędnym uznaniem, że do etapu zawarcia umowy o dofinansowanie znajdują zastosowanie przepisy ustawy o zasadach realizacji programów, dotyczące procedury odwoławczej, podczas gdy podstawę udzielenia pomocy finansowej ze środków publicznych stanowi umowa cywilnoprawna, więc czynności związane z jej zawarciem mają także charakter cywilnoprawny i nie stosuje się do nich przepisów ustawy o zasadach realizacji programów dotyczących procedury odwoławczej. W odpowiedzi na skargę Skarżący wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty okazały się uzasadnione. Podkreślić należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej, w głównej mierze, zmierzają do podważenia stanowiska Sądu I instancji, który uznał, iż w niniejszej sprawie droga sądowa jest dopuszczalna. Zauważyć należy, że zarówno w piśmie z dnia [...] czerwca 2018r. jak i w piśmie z dnia [...] lipca 2018r., PARP odmawiając udzielenia dofinansowania, po zakwalifikowaniu projektu do dofinansowania powołał się na art. 6b ust. 4a ustawy o PARP. Zgodnie z powyższym przepisem, PARP może odmówić udzielenia wsparcia lub pożyczki, jeżeli prowadziłoby to do obejścia zasad udzielenia wsparcia, w szczególności warunków podmiotowych, przeznaczenia, intensywności lub kwoty wsparcia. W treści powyższych pism PARP natomiast wskazał, iż podstawą odmowy podpisania umowy, nie było naruszenie zasad udzielenia pomocy, w tym warunków podmiotowych, przeznaczenia, intensywności lub kwoty pomocy, czy na skutek obejścia zasad udzielania pomocy, a więc przesłanek określonych w art. 6b ust. 4a ustawy o PARP. Przesłanki te nie zostały wskazane, nie tylko w pismach PARP z dnia [...] czerwca 2018r. i [...] lipca 2018r., ale również w skardze kasacyjnej. Przyczyną odmowy podpisania przez PARP umowy o dofinansowanie było natomiast, co zostało wyraźnie wyartykułowane w treści pism z dnia [...] czerwca 2018r. i [...] lipca 2018r., niespełnienie kryterium formalnego, zawartego w załączniku nr 1 do Regulaminu, oznaczonego jako nr 5 "Projekt został rozpoczęty po dniu złożenia wniosku o dofinansowanie". Jak bowiem wskazano przyczyną odmowy podpisania umowy, było rozpoczęcie prac związanych z projektem, przed dniem złożenia wniosku, co skutkowało nie spełnieniem jednego z kryteriów, to jest warunku dotyczącego efektu zachęty, ujętego w kryterium formalnym "Projekt zostanie rozpoczęty po dniu złożenia wniosku o dofinansowanie", o którym mowa w art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65112014 z dnia 17 czerwca 2014r., uznającego niektóre rodzaje pomocy, za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. L 187 z 26.06.2014, str. 1). Podkreślić, jednocześnie należy, iż przesłanka powyższa, które legła u podstaw odmowy podpisania umowy, była znana PARP, już w trakcie oceny projektu Nie ulega więc wątpliwości, iż PARP odmówiła zawarcia umowy, nie na skutek zaistnienia jednej z okoliczności określonej w art. art. 6b ust. 4a ustawy o PARP, po dokonaniu oceny formalnej i merytorycznej wniosku, a na skutek dokonania ponownej negatywnej oceny projektu. Przyczyną natomiast tej ponownej negatywnej oceny projektu było, naruszenie jednego z kryterium, istniejącego na etapie oceny wniosku, to jest kryterium zachęty, którą to okoliczność PARP mógł podnieść na etapie oceny formalnej. Wówczas, na tym etapie Skarżącemu przysługiwałoby, w przypadku negatywnej oceny projektu, protest, a w przypadku jego nieskuteczności, skarga do sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że odmowa udzielenia dofinansowania nastąpiła na etapie po dokonaniu wyboru projektu do dofinansowania, a przed podpisaniem umowy o dofinansowanie. Zauważyć należy, że w sytuacji, gdy projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru i otrzymał ocenę pozytywną, a dostępne są środki publiczne, właściwa instytucja ma obowiązek zawarcia umowy o dofinansowanie (zob. J. Jaśkiewicz, Zasady realizacji programów...; W. Sawczuk, Właściwość sądów administracyjnych i powszechnych w sprawach rozdziału funduszy unijnych na przykładzie rozdziału środków w ramach polityki rozwoju, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2011, nr 6(39), s. 84–85). Jednak wybór projektu, ma jedynie charakter deklaratoryjny, ponieważ ostateczne przyznanie dofinansowania następuje w drodze zawarcia umowy o dofinansowanie - art. 52 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów, wówczas gdy projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów. W konsekwencji, na etapie poprzedzającym zawarcie umowy, PARP musi ponownie sprawdzić spełnienie wszystkich kryteriów (warunków), na podstawie których wydano pozytywną ocenę i dokonano wyboru projektu. Jest to szczególnie istotne, gdy dofinansowanie unijne stanowi jednocześnie pomoc publiczną (zob. uwagi do art. 27 ustawy o zasadach realizacji programów). Organy administracji publicznej zobowiązane są bowiem sprawdzić, czy na liście projektów rekomendowanych, nie ma projektów lub beneficjentów nie spełniających kryteriów konkursowych. Postępowanie takie znajduje potwierdzenie w § 13 ust. 10 pkt 4 regulaminu konkursu, który stanowi, iż zawarcie umowy o dofinansowanie będzie możliwe pod warunkiem łącznego spełnienia przesłanek m.in. spełnienia wszystkich kryteriów na podstawie których został wybrany do dofinansowania Regulamin konkursu, może natomiast stanowić podstawę do dokonania takiej oceny, bowiem znajduje oparcie w art. 52 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów (por.m.in. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1033/16; WSA w Gdańsku z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 1094/16; WSA w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 823/16). Utrzymanie pozytywnej oceny, w sytuacji, gdyby projekty lub beneficjenci nie spełniali kryteriów konkursowych, byłoby niezgodne z celem konkursu, a zarazem stanowiłoby o nierównym traktowaniu wnioskodawców oraz naruszałoby bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa. Zatem przed przekazaniem dofinansowania, następuje ponowna kontrola prawidłowości oceny projektów, celem uniknięcia powyższych sytuacji (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2016r., II GSK 5141/16, wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie I SA/Sz 384/11; WSA w Lublinie z dnia 22 marca 2012 r. w sprawie III SA/Lu 75/12). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka ponowna kontrola prawidłowości oceny projektu winna podlegać kontroli sądów administracyjnych. Przyjęcie bowiem za organem, że Skarżącemu, któremu po pierwotnym zakwalifikowaniu projektu do dofinansowania, a więc uzyskaniu przez projekt pozytywnej oceny, odmówiono podpisania umowy i dofinansowania, w wyniku ponownej negatywnej oceny, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, doprowadziłaby do nierównego traktowania podmiotów w ramach tego samego konkursu. W sytuacji bowiem, gdyby negatywne przesłanki do podpisania umowy (istniejące od momentu złożenia wniosku), u jednych wnioskodawców zostały wykryte jeszcze na etapie oceny formalnej lub merytorycznej, a u innych dopiero na etapie przed podpisaniem umowy, pierwsi mieliby szanse na zweryfikowanie słuszności stanowiska instytucji zarządzającej przed sądami administracyjnymi, a drudzy, takiej szansy byliby pozbawieni. Nierówne traktowanie wnioskodawców, nie zależałoby przy tym od ich zachowania, a od arbitralnej decyzji PARP. Sytuacja taka pozostawałaby w rażącej sprzeczności z zasadami równego traktowania podmiotów biorących udział w konkursie. Zasada ta znajduje oparcie w przepisach ustawy o zasadach realizacji programów która wyraża tę zasadę w art. 37 ust 1 czy art. 45 ust 3 zdanie ostatnie. Również w wydanych na podstawie art. 5 ustawy o zasadach realizacji programów, przez Ministra Rozwoju i Finansów w dniu 6 marca 2017r., Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020, Wytyczne w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020, wskazano, iż: właściwa instytucja podczas procesu wyboru projektów zobowiązana jest do przestrzegania między innymi zasady równego traktowania wnioskodawców (rozdział 4 pkt 1e ) - rozumianej jako "zakaz stosowania regulaminu konkursu w sposób skutkujący faworyzowaniem poszczególnych wnioskodawców kosztem pozostałych wnioskodawców oraz dokonywania zmian, które miałyby taki skutek. Tym samym należy uznać, iż w zaistniałej sytuacji, prawo do wniesienia skargi przysługuje również wnioskodawcy, w stosunku do którego, po pozytywnym zakończeniu oceny projektu, a przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, stwierdzono brak spełnienia kryteriów warunkujących przyznanie dofinansowania. Należy podkreślić, że już w perspektywie finansowej 2007–2013, dopuszczano w orzecznictwie kompetencję właściwej instytucji do kontroli spełniania warunków przyznania dofinansowania przed podpisaniem umowy o dofinansowanie (por. wyroki: NSA z dnia 20 lipca 2011 r. w sprawie II GSK 1380/11; z dnia 13 czerwca 2012 r. w sprawie II GSK 786/12; z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie II GSK 1405/12 oraz z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie II GSK 896/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Kontrolę sądów administracyjnych która jest sprawowana w stosunku do działania organów administracji publicznej, w powyższym zakresie, przewidują przepisy ustawy o zasadach realizacji programów, która w art. 61 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Zauważyć przy tym należy, że projekt Skarżącego poddany został ocenie już uprzednio, która wypadła pozytywnie, bowiem w jej wyniku ustalono, iż spełnia wszystkie kryteria wyboru, otrzymał ocenę pozytywną i został wybrany do dofinansowania. Tak więc dokonana ocena na etapie przed podpisaniem umowy o dofinansowaniu jest ponowną oceną projektu, która dokonana została przed podpisaniem umowy, ale z wynikiem negatywnym, w przeciwieństwie do wyniku poprzedniej oceny. Zauważyć należy, że art. 58 ust. 3 ustawy o zasadach realizacji programów, stanowi że ponowna ocena projektu polega na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt. 4 ustawy o zasadach realizacji programów, a więc w zakresie wskazanych kryteriów wyboru projektów. Nadto, zgodnie z art. 58 ust. 4 ustawy o zasadach realizacji programów, wnioskodawca jest informowany na piśmie o wynika ponownej oceny, a w przypadku negatywnej ponownej oceny projektu jest pouczany o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61 ustawy o zasadach realizacji programów. Wskazać jednocześnie należy, że dokonana ocena nie może być uznana za negatywną ocenę projektu w rozumieniu art. 53 ust. 2 pkt. 1 ustawy o zasadach realizacji programów, bowiem jak już wskazano, PARP dokonał ponownej jej oceny w wynikiem negatywnym. Ponadto, zgodnie z art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy o zasadach realizacji programów, negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której, projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny. Natomiast projekt wnioskodawcy został rekomendowany do dofinansowania na skutek uzyskania pozytywnej oceny. Tak więc podstawą do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ponowną negatywną ocenę projektu, dokonaną po zakwalifikowaniu projektu do podpisania umowy, a przed jej podpisaniem, stanowi art. 61 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów (por. postanowienie WSA w Warszawie dnia 28 sierpnia 2018r. V SAB/Wa 15/18) W tym stanie rzeczy za nie uzasadnione należało uznać zarzuty określone w punktach 4 do 9, jak również zarzut sformułowany przez Skarżącą, w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego, to jest naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy o zasadach realizacji programów, w zw. z art. 6b ust. 8 ustawy o PARP, poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, w związku z niezastosowaniem art. 6b ust. 8 ustawy o PARP i błędnym uznaniem, że do etapu zawarcia umowy o dofinansowanie znajdują zastosowanie przepisy ustawy o zasadach realizacji programów, który to zarzut ten jest w istocie, zarzutem naruszenia prawa procesowego. W świetle powyższych wywodów, zasadnym natomiast okazał się zarzut określony w punkcie 10. PARP zarzuciła bowiem, błędne przyjęcie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 60 i art. 67 ustawy o zasadach realizacji programów oraz uznaniem, iż Dyrektor Departamentu Wdrożeń Innowacji w Przedsiębiorstwach I. W., biorąca udział w czynnościach związanych z projektem Skarżącego, na etapie podtrzymania decyzji PARP, o odmowie zawarcia umowy o dofinansowanie podlegała wyłączeniu od udziału w tych czynnościach, wobec nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd I instancji, że odmowa zawarcia umowy o dofinansowanie z dnia 6 czerwca 2018 r. stanowiła negatywną ocenę projektu, a informacja z dnia 19 lipca 2018 r. podtrzymująca decyzję PARP o odmowie zawarcia umowy o dofinansowanie - rozpatrzenie protestu. Zgodnie z art. 60 ustawy o zasadach realizacji programów, w rozpatrywaniu protestu, w weryfikacji, o której mowa w art. 56 ust. 2, a także w ponownej ocenie, o której mowa w art. 58 ust. 3, nie mogą brać udziału osoby, które były zaangażowane w przygotowanie projektu lub jego ocenę. Przepis art. 24 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 67 ustawy o zasadach realizacji programów, do procedury odwoławczej, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Jak wskazał Sąd I instancji, obie informacje skierowane do skarżącego, z dnia [...] czerwca 2018 r., jak i z dnia [...] lipca 2018 r., podpisała w imieniu PARAP, ta sama osoba I. W. Udział tej osoby, Dyrektor Departamentu Wdrożeń Innowacji w Przedsiębiorstwach I.W., w czynnościach zawiązanych z projektem na etapie jego ponownej formalnej oceny spowodował, że podlegała ona wyłączeniu od udziału w czynnościach związanych z rozpatrzeniem protestu. Otóż jak wskazano, w sytuacji gdy PARP odmówiła podpisania umowy ze Skarżącym, na skutek uznania, iż projekt nie spełnił kryterium zachęty, uznać należało, iż PARP dokonało ponownej, ale negatywnej oceny projektu, Skarżącemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego zgodnie z art. 61 ust.1 ustawy o zasadach realizacji programów. Podkreślić bowiem należy, że kontrolę sądów administracyjnych która jest sprawowana w stosunku do działania organów administracji publicznej, w powyższym zakresie, przewidują przepisy ustawy o zasadach realizacji programów, która w art. 61 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Zauważyć przy tym należy, że projekt Skarżącego poddany został ocenie już uprzednio, która wypadła pozytywnie, bowiem w jej wyniku ustalono, iż spełnia wszystkie kryteria wyboru, otrzymał ocenę pozytywną i został wybrany do dofinansowania. Tak więc wobec uznania, iż dokonana ocena, na etapie przed podpisaniem umowy o dofinansowaniu, jest ponowną oceną projektu, ale z wynikiem negatywnym, w przeciwieństwie do wyniku poprzedniej oceny, nie można uznać, iż pismo z dnia [...] czerwca 2018r. dotyczące odmowy zawarcia umowy, stanowiło negatywną ocenę projektu, a pismo z dnia [...] lipca 2018r. które podtrzymało odmowę zawarcia umowy z dnia [...] czerwca 2018r. stanowiło rozpatrzenie protestu. W konsekwencji brak jest podstaw do zastosowania w sprawie art. 60 i art. 67 ustawy o zasadach realizacji programów i uznania, iż I. W. podlegała wyłączeniu od udziału w w/w czynnościach. Odnosząc się natomiast do zarzutów określonych w pkt 1 do 3 petitum skargi kasacyjnej to jest zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego istota dotyczy braku wskazania w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego i braku wskazania, czy zastosowanie miał miejsce art. 52 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów oraz art. 6b ust. 4a ustawy o PARP, jak również określeniu wskazań co do dalszego postępowania, w sposób uniemożliwiający PARP przeprowadzenie tego postępowania. Z punktu widzenia określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogów, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, nie ma podstaw, aby twierdzić, w rozpatrywanej sprawie wymogom tym, Sąd I instancji uchybił. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Wbrew stanowisku Skarżącej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w niewadliwy sposób realizuje funkcję określoną w art. 141 § 1 p.p.s.a. Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku - jak również funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia, co nie pozbawia Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku w zakresie, który wyznaczony został granicami wniesionego środka zaskarżenia. Jak wynika natomiast z treści uzasadnienia wyroku, Sąd I instancji wskazał, iż podstawą przyznania Skarżącemu prawa do złożenia skargi do sądu administracyjnego jest art. 53 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów. W wyroku zawarł również wskazania, co do dalszego postępowania. Natomiast zastrzeżenia PARP odnośnie wskazań, co do dalszego postępowania, jak wskazuje uzasadnienie zarzutów wynika z przyjęcia stanowiska, iż rozpoznanie protestu nie jest możliwe wobec tego, że sprawa jest na etapie odmowy zawarcia u mowy , a pismo Skarżącego z dnia [...] czerwca 2018r. nie jest protestem. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji winien uwzględnić powyższe wywody i w przypadku braku przeszkód, rozpoznać merytorycznie skargę złożoną przez Skarżącego. O kosztach postępowania orzekł stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od Skarżącego na rzecz PARP zwrot kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie 360 zł.