II SA/Kr 557/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Krystyna Daniel WSA Ewa Rynczak (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącej A.K. kwotę 250 zł ( dwieście pięćdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania . UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] znak [...] Burmistrz Miasta Z. na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80 poz. 717) oraz art. 104 kpa ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie wyciągu narciarskiego na działkach [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] i [...] obr.[...] - oraz przebudowie i rozbudowie szałasu gastronomicznego na szałas z sanitariatami, serwisem narciarskim z wypożyczalnią i przechowalnią bagażu na działkach nr ewid. [...], [...], [...] obr. [...], dla inwestora S. B. . W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Gmina Miasto Z. od dnia [...]. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym planowania inwestycja wymaga ustalenia warunków zabudowy. Wniosek inwestora zawierał niezbędne dane wyszczególnione w art. 52 ust. 2. Planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2002r. Nr 179, poz. 1490). Organ wskazał, że zgodnie z art. 61 dokonał badania warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym wynikających z przepisów odrębnych i stwierdził, że obszar zainwestowania ograniczony jest nieprzekraczalną linią zabudowy i jest zgodny z przepisami odrębnymi. Obszar analizy obejmuje teren charakteryzujący się zabudową nie tworzącą zabudowy ulicowej. Przebudowywany obiekt pozostaje na dawnym miejscu ulegając przebudowie i rozbudowie. Spełniony zostanie w ten sposób warunek kształtowania ładu przestrzennego. Na podstawie materiałów geodezyjnych oraz wizji w terenie ustalono warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego. Z analizy funkcji wynika, że zabudowa usługowa i wyciąg narciarski nią będzie kolidować z funkcją obiektów zlokalizowanych w granicach obszaru analizowanego, gdzie dominuje zabudowa mieszkaniowa i gospodarcza oraz obiekty handlowo - usługowe. W sąsiedztwie, na drugim stoku znajduje się również wyciąg narciarski. Utrzymana będzie dotychczasowa funkcja budynku. Wyniki badania wskazują na możliwość wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy na przebudowę i rozbudowę szałasu na działkach nr ewid. [...], [...], [...] obr. [...] ponieważ spełniony jest wymóg zabudowy na sąsiedniej działce. Spełniony jest wymóg dostępu do drogi publicznej oraz wymóg wystarczalności istniejącego i projektowanego uzbrojenia terenu - obiekt w eksploatacji. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia - klasa gruntu[...] , . W sąsiedztwie znajduje się drugi wyciąg, a na grzbiecie G. istnieją: [...]. W obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego teren inwestycji oznaczony jest jako [...] - obszar promocji turystyki i sportu G. Istnieje zgodność z przepisami odrębnymi. Na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5, 6 , 8 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niniejsza decyzja została uzgodniona z: geologiem powiatowym -postanowienie z dnia [...], organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych Starostwa Powiatowego - postanowienie z dnia [...]., Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych -postanowienie z dnia [...]., Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody -postanowienie z dnia [...]., zarządcą drogi - postanowienie z dnia [...]. Zgodnie z art. 60 ust. 4 sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy zostało powierzone osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Projekt decyzji sporządził mgr inż. arch. PS., wpisany na listę członków Okręgowej Izby Architektów nr wpisu [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A.K. Zarzuciła, że decyzja "rażąco narusza prawo", ponieważ nie wyraziła ona - jako właścicielka dz. ewid. [...] i [...] obr.[...] - zgody na realizację wyciągu. Dodała, że "decyzja jest wynikiem podstępnych i oszukańczych działań inwestora, wspieranego przez decydentów l instancji, dopuszczających się stronniczego stosowania prawa". Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako rażąco naruszającej prawo, w tym naruszającej jej prawo dysponowania własnością i zezwalającej S.B. bezprawnie na przejście do dalszego etapu realizacji inwestycji na działkach będących jej własnością. Decyzją z dnia [...] . znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 4 i art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 póz. 717 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że zarzuty sformułowane w odwołaniu nie mogą - w świetle przepisów ustawy - stanowić przesłanki do uchylenia decyzji. Zgodnie z przepisami art. 52 ust. 1 ustawy - wnioskodawca starający się o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy obowiązany jest do przedstawienia organowi jedynie charakterystyki technicznej planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz do określenia granic terenu na kopii odpowiedniej mapy. Cytowany przepis nie zawiera nawet obowiązku informacji, czy wnioskodawca (inwestor) posiada prawo własności, czy chociażby prawo do dysponowania nieruchomością. Ten ostatni aspekt jest badany dopiero w toku ubiegania się inwestora o pozwolenie na budowę. Również przepis art. 53 ust. 4 ustawy nie uzależnia wydania decyzji o warunkach zabudowy od uzyskania zgody właściciela (użytkownika) objętej wnioskiem nieruchomości. Organ wskazał też na art. 63 ust. 2 ustawy, stanowiący, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła A.K. wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzuciła oparcie uzasadnienia decyzji odwoławczej wyłącznie na art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej skarżąca wskazała, że przywołany przepis nie daje "nieokreślonych możliwości wprowadzania do obrotu prawnego działek stanowiących cudzą własność", połączonych nadto z marginalizowaniem interesu stron i pozbawieniem ich jakichkolwiek praw. Od skarżącej nie odebrano żadnego oświadczenia, nie dopuszczono do konfrontacji z inwestorem, naruszono prawo własności działek nr [...] i [...] w obr. [...] poprzez błędne stosowanie prawa. Ponadto skarżąca podała, że "inwestor wyciągu narciarskiego składając fałszywe oświadczenia (w kwestii prawa do nieruchomości) uzyskał zgodę [...] oraz Transportowego Dozoru Technicznego na eksploatację wyciągu". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]. Nadto odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że podane przez skarżącą przykłady: uruchomienia narciarskiego, uzyskania zgody Dozoru Technicznego oraz [...] na dopuszczenie urządzeń do eksploatacji - nie mają związku z zaskarżoną decyzją. Decyzja taka nie uprawnia do budowy lub eksploatacji wyciągu i jest tu wymagane pozwolenie na budowę. Do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy prawo do dysponowania nieruchomością nie jest wymagane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm. , zwanej dalej ustawą o p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Orzekanie w myśl art. 135 p.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych . Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd, w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest uzasadniona, Jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazanych. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji w ocenie Sądu narusza prawo. Zaskarżona decyzja narusza przepis prawa materialnego art. 61 ustawy z dnia 27.03 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. 2003r , Nr 80, poz. 717 ze zm.) ponieważ jest niewykonalna , a to ma istotny wpływ na wynik sprawy . Organy obu instancji naruszyły również przepis postępowania- art. 10 k.p.a. . Stosownie do przepisu art. 59 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 27.03.2003r. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego , polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych , a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części , z zastrzeżeniem ust. 1 i art. 86 , wymaga ustalenia , w drodze decyzji , warunków zabudowy . Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio . Organ l instancji - Burmistrz Miasta Z. w swojej decyzji z dnia [...] w pkt [...]ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i określił przebieg trasy wyciągu narciarskiego ten sposób że, cytuję : " trasę wyciągu należy zlokalizować na działkach [...] , [...] ,[...] ,[...], [...] obr.[...] i [...] obr. [...] . Dopuszcza się zmianę przebiegu trasy wyciągu ( na przykład rezygnację z przebiegu przez niektóre działki) lecz tylko na działkach objętych decyzją". W ocenie Sądu takie wyrzeczenie powoduje, że decyzja o warunkach zabudowy jest niewykonalna, gdyż zawiera dowolność sposobu jej wykonania po stronie inwestora . Decyzja taka powinna w sposób precyzyjny określać przebieg trasy wyciągu narciarskiego z oznaczeniem jej początku i końca. Decyzja taka nie może zawierać norm otwartych, warunkowych , gdyż stwarza wtedy możliwość jej różnej interpretacji. Jeżeli organ l instancji dopuszczał możliwość zmiany przebiegu trasy wyciągu w obrębie wskazanych działek w decyzji , to powinien był wskazać początek i koniec zmienionej trasy , tak aby jej przebieg nie budził żadnych wątpliwości co do jej wykonania przez inwestora . W związku z powyższym , Sąd uznał, iż skoro zaskarżona decyzja zawiera dowolność sposobu jej wykonania , to tym samym narusza przepis prawa materialnego art.61 ustawy z dnia 27.03.2003r.. Stosownie do tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1)co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2)teren ma dostęp do drogi publicznej; 3)istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4)teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5)decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Niezależnie od powyższych uchybień , Sąd dokonując z urzędu w trybie art. 134 p.p.s.a. kontroli przeprowadzonego postępowania administracyjnego uznał , że organy niewłaściwie przeprowadziły postępowanie administracyjne , gdyż nie wykazały prawidłowo kręgu stron postępowania . W decyzjach organów obu instancji podano , że strony postępowania zostały określone "według odrębnego wykazu" . Tymczasem w aktach sprawy brak jest takiego " odrębnego wykazu stron", a w uzasadnieniach decyzji obu instancji również nie ustalono i nie wyjaśniono jaki jest krąg stron postępowania, nie podano dlaczego tym osobom przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. , a więc na czym polega ich interes prawny w tym postępowaniu. Z akt sprawy administracyjnej wynika również , że organy nie zawiadomiły wszystkich stron postępowania o jego wszczęciu , jak też o zakończeniu postępowania , co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Brak ustalenia i zapewnienia udziału wszystkich stron postępowania narusza zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu określoną w art. 10 k.p.a. Naruszenie tego przepisu jest rażącym naruszeniem prawa i daje podstawę do wznowienia postępowania wyrażoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania , a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań . Odnosząc się do zarzutu skargi, iż skarżąca nie wyraziła zgody na to aby przez jej działki nr [...] i [...] przebiegała planowana inwestycja i tym samym zaskarżona decyzja powinna być uchylona, to w ocenie sądu zarzut ten jest nietrafny, ponieważ w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada czy inwestor legitymuje się prawem do nieruchomości . Decyzja taka nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich , a informację taką umieszcza się w decyzji- w myśl art.63 ust .2 cyt. ustawy z dnia 27.03.2003r. Dopiero w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę inwestor musi wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością. W związku z tym, organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w pierwszej kolejności powinien ustalić krąg stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a z uzasadnieniem dlaczego podmiotom tym przysługuje przymiot strony , a następnie w sposób precyzyjny określić przebieg inwestycji z oznaczeniem początku i końca trasy wyciągu narciarskiego , tak aby inwestor nie miał możliwości dowolnej jej interpretacji, a więc jej dowolnego wykonania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. l sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.),, w myśl którego, Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla w całości decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego i inne naruszenie przepisów postępowania , co miało istotny wpływ na wynik sprawy . O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.