I SA/Kr 1281/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie WSA Grażyna Firek (spr.) WSA Jarosław Wiśniewski Protokolant specjalista Krystyna Mech po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów na postępowanie egzekucyjne skargę oddala. UZASADNIENIE Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w K. , będący zarówno wierzycielem i organem egzekucyjnym, prowadzi postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanego M. B. na podstawie własnych tytułów wykonawczych o nr od [...] do [...] oraz od nr [...] do nr [...] obejmujących zaległości w składkach ZUS. Odpisy tytułów wykonawczych doręczono zobowiązanemu w dniu 27.05.2019r. wraz z zawiadomieniami o zajęciu rachunku bankowego w [...] W dniu 03.06.2019r. M. B. złożył pisma zatytułowane "zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego". W pismach tych zobowiązany wniósł o wycofanie tytułów wykonawczych i "wycofanie zastosowanego ograniczenia (...) a następnie umorzenie postępowania egzekucyjnego". W uzasadnieniu powołał się na bardzo ważny interes społeczny i państwa, ponieważ toczy się postępowanie restrukturyzacyjne. Postanowieniem z dnia 08.07.2019r. nr [...] Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w K. na podstawie art. 34 § 1a w zw. z ar. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postepowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1314) uznał zarzut na prowadzone postępowanie egzekucyjne za niedopuszczalny. W uzasadnieniu tego postanowienia organ przedstawił przebieg postępowania , by końcowo stwierdzić, że egzekwowane należności nie są przedmiotem toczącego się postępowania "abolicyjnego", jak również zakończonego postępowania restrukturyzacyjnego. W zażaleniu od powyższego postanowienia M. B. ponownie wniósł o wycofanie tytułów wykonawczych i "zastosowanych ograniczeń". Ponownie powołał się na toczące się postępowanie restrukturyzacyjne. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K., po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia 16.09.2019r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.Dz.U. z 2019 r. poz. 1438) uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji wydał postanowienie, w którym nie wskazał jaki zarzut na prowadzone postępowanie uznał za niedopuszczalny oraz nie przywołał także art. 33 u.p.e.a. ze wskazaniem konkretnych punktów, których dotyczą rozpatrzone zarzuty. Organ odwoławczy wskazał , że sentencja postanowienia w sprawie zarzutów oraz powołane dokładne podstawy prawne (konkretny punkt z art. 33 § 1 u.p.e.a.) powinna odzwierciedlać prawidłową kwalifikację pisma-zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego. Tymczasem sentencja zaskarżonego postanowienia wprowadza niejasność w przedmiocie rozstrzygnięcia i może prowadzić do mylnych wniosków. Zd. organu odwoławczego zaskarżone postanowienie zawiera także inne nieprawidłowości. I tak, pisma zobowiązanego z dnia 10.06.2019 r. zakwalifikowane zostały jako zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne. W pismach tych zobowiązany powołuje się na numery dokonanych zajęć wierzytelności i wskazuje , że jest to "skarga na zajęcie egzekucyjne". Pisma te zostały złożone po ustawowym terminie do złożenia zarzutów, nie mogły więc być połączone do rozpatrzenia z zarzutami z dnia 03.06.2019 r. Mając na uwadze przytoczone wyżej względy organ odwoławczy uznał, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a zatem zachodzą przesłanki z art. 138 § 2 Kpa uzasadniające uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. B. wniósł "o zmianę przedmiotowego postanowienia" , z uwagi na to, że w przedmiotowych postępowaniach nie wnika się w meritum sprawy co do jej istoty, występują niezgodności z prawem, są popełniane błędy, które wydłużają postępowania, występuje przewlekłość i bezczynność wykonywania zadań i obowiązków przez organy administracji publicznej, które zostały im powierzone. W piśmie z dnia 15.12.2019r. M. B. stwierdził, ze nie zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. w odpowiedzi na skargę. Na uzasadnienie swojego stanowiska skarżący ponownie przytoczył argumenty uprzednio wskazane w skardze. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity : Dz. U. z 2019r., poz. 2325 – dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Skarga jest nieuzasadniona. W pierwszej kolejności należy skazać, że zgodnie z art. 138 § 2 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm- dalej k.p.a.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Art. 138 § 2k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. określa dwa warunki wydania tzw. postanowienia kasacyjnego, tj. wydanie postanowienia organu pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jej zakresu, który pozostaje konieczny do wyjaśnienia. Obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. Co więcej, należy je interpretować w związku z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. umożliwia prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie postanowienia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. jest równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Zarówno w okolicznościach opisanych w art. 136 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., jak i w art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. dochodzi do uzupełnienia postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, z tą jednak różnicą, że w sytuacji przewidzianej w art. 136 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza organ odwoławczy (albo organ, który wydał rozstrzygnięcie, jednak działając na zlecenie organu odwoławczego), natomiast w przypadku określonym w art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. czyni to organ pierwszej instancji. W warunkach określonych w art. 136 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy uznaje, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w całości prawidłowo, lub wprawdzie nieprawidłowo, jednakże samodzielne uzupełnienie postępowania dowodowego w drugiej instancji nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). W sytuacji opisanej w art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postępowanie wyjaśniające zostało natomiast przeprowadzone (nieprzeprowadzone) na tyle wadliwie, że doprowadziło to do niewyjaśnienia sprawy przez organ pierwszej instancji w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Innymi słowy, różnica między dopuszczalnym działaniem organu odwoławczego na podstawie art. 136 w zw. z art. 144 k.p.a. lub art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. ma charakter ilościowy i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Dlatego w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy, wydając postanowienie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. powinien w jego uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawę do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli zatem jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać rozstrzygnięcie co do istoty, prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji. Byłoby więc równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania oraz stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia organu orzekającego w pierwszej instancji, zgodzić należy się ze stanowiskiem, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Istotnie bowiem organ I instancji wydał postanowienie, w którym nie wskazał jaki zarzut na prowadzone postępowanie egzekucyjne uznał za niedopuszczalny oraz nie przywołał także art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.Dz.U. z 2019 r. poz. 1438- dalej u.p.e.a.) ze wskazaniem konkretnych punktów, których dotyczą rozpatrzone zarzuty. Prawidłowo też organ odwoławczy wskazał , że sentencja postanowienia organu I instancji w sprawie zarzutów oraz powołane, dokładne podstawy prawne (konkretny punkt z art. 33 § 1 u.p.e.a.) powinno odzwierciedlać prawidłową kwalifikację pisma-zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego. Tymczasem sentencja postanowienia organu I instancji wprowadza niejasność w przedmiocie rozstrzygnięcia i może prowadzić do mylnych wniosków. Słusznie również organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie organu I instancji zawiera także inne nieprawidłowości. I tak, pisma zobowiązanego z dnia 10.06.2019 r. zakwalifikowane zostały jako zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne. W pismach tych zobowiązany powołuje się na numery dokonanych zajęć wierzytelności i wskazuje , że jest to "skarga na zajęcie egzekucyjne". Tymczasem pisma te zostały złożone po ustawowym terminie do złożenia zarzutów, nie mogły więc być połączone do rozpatrzenia z zarzutami z dnia 03.06.2019 r. Z uwagi na powyższe, zd. Sądu, organ odwoławczy był wręcz obowiązany do zastosowania art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a., co też słusznie uczynił, wydając postanowienie kasatoryjne. Zarzuty zgłoszone w skardze, a odnoszące się do przewlekłości czy bezczynności organów wykraczają poza granice sprawy ( wyznaczonej treścią zaskarżonego postanowienia), a zatem nie mogły być przedmiotem rozpoznania przez Sąd w sprawie nin. Nie dopatrując się się żadnych innych podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.