I SA/Kr 1263/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wolas (spr.), Sędziowie: WSA Grzegorz Klimek, WSA Michał Niedźwiedź, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratury Rejonowej w Z. na uchwałę Rady Gminy Biały Dunajec z dnia 30 listopada 2020 r. nr: XXII/140/2020 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty stwierdza nieważność §5 zaskarżonej uchwały UZASADNIENIE W dniu 30.11.2020 roku Rada Gminy Biały Dunajec podjęła uchwałę nr XXII/140/2020 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 , art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), art. 6k ust. 1 , ust. 2, ust. 2a i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1439) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), W § 5 postanowiono, że Uchwała wchodzi w życie po 14 dniach od ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2021 r. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 3.12.2020 roku pod pozycją 7528. Dnia 20 października 2022 r. Prokurator Rejonowy w Z. działając w oparciu o art. 50 §1, art. 53 § 2a oraz art. 54 §1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi złożył skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej jej § 5 wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w tym zakresie. Zarzucił istotne naruszenia przepisów prawa, tj. art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, dalej "u.o.a.n.") oraz art. 2 Konstytucji RP - poprzez rozbieżność w treści postanowienia § 5 uchwały, wskazującym datę jej wejścia życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a jednocześnie wskazującym konkretną datę dzienną, określającą początek obowiązywania tej uchwały, tj. z mocą od dnia 1 stycznia 2021 r., co stwarza wątpliwości co do rzeczywistej daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały, co z kolei stanowi naruszenie zasady konstytucyjnej wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, to jest zasady demokratycznego państwa prawnego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że określenie początku obowiązywania uchwały na dzień 1 stycznia 2021 r w połączeniu z faktem, że uchwala została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 3.12.2020 roku, oznacza, że zachodzą obiektywne wątpliwości, czy uchwala ta weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia. Mając na uwadze, że początek mocy obowiązującej uchwały powinien oznaczać jej wejście w życie, zdaniem Prokuratora uznać należy, że taka regulacja zastosowana przez Radę Gminy jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. Treść § 5 kwestionowanej uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty te zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi art. 4 ust. 2 tej ustawy w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wschodzić w żyjcie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Przepisy porządkowe wschodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia. W uzasadnionych przypadkach przepisy porządkowe mogą wschodzić w życie w terminie krótszym niż trzy dni, a jeżeli zwłoka w wejściu w życie przepisów porządkowych mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, można zarządzić wejście w żyjcie takich przepisów z dniem ich ogłoszenia (art. 4 ust. 3 tej ustawy). Z kolei przepis art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu i wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Mają na uwadze powyższą regulację Prokurator uznał, że § 5 zaskarżonej uchwały jest nie tylko wewnętrznie sprzeczny, ale także pozostaje w sprzeczności z wyżej wymienionymi przepisami. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych. Data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawda miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem zapisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Biały Dunajec wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Przyznał, że regulacja spornego przepisu zawiera uchybienia, jest to jednak bardziej niedopatrzenie lub niefortunne zredagowanie treści tego paragrafu bez żadnej złej woli mającej na celu naruszenie prawa. Można było użyć lepszego sformułowania, Rada Gminy mogła użyć zapisu o treści, że np uchwała wchodzi w życie od dnia 1 stycznia 2021 r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Byłoby to sformułowanie lepsze, broniące się przed zarzutem, iż jest wewnętrznie sprzeczne. Podkreślono jednak równocześnie, że nawet jeżeli zarzucane naruszenie miało miejsce to nie wywarło ono wpływu na stosowanie uchwały, gdyż tylko istnienie tego wpływu uzasadnia uwzględnienie skargi, (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wyrażono również wątpliwość, czy w przedmiotowej skardze Prokurator może wnosić o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie tylko § 5 dotyczącego jej wejścia w życie i czy pozostałe rozstrzygnięcia tej uchwały będą mogły funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym, czy mogą mieć samodzielny byt prawny? Zauważono również, że stosowanie zaskarżonej uchwały w jej dotychczasowym brzmieniu nie wywołało żadnych komplikacji ani negatywnych skutków na terenie Gminy Biały Dunajec. Zauważono, że została ona zaskarżona po upływie trzech lat od momentu jej wejścia w życie, co uznano za nieracjonalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a."). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Według art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy Biały Dunajec nr XXII/140/2020 z dnia 30 listopada 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. Prokurator sformułował zarzut naruszenia § 5 tej uchwały poprzez rozbieżność jego treści polegającą na tym, że w przepisie tym z jednej strony sformułowano zapis określający datę jej wejścia życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a z drugiej strony wskazano konkretną datę dzienną określającą inny początek obowiązywania tej uchwały, tj. z mocą od dnia 1 stycznia 2021 r., co stwarza wątpliwości co do rzeczywistej daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały, co z kolei stanowi naruszenie zasady konstytucyjnej wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, to jest zasady demokratycznego państwa prawnego. Sąd podziela pogląd skarżącego, że § 5 zaskarżonej uchwały istotnie narusza art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ale również wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. Przepis § 5 zaskarżonej uchwały stanowi, że: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2021 r." Zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że regulacja § 5 zaskarżonej uchwały zawiera w istocie dwie sprzeczne ze sobą normy prawne. Pierwsza z nich stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w dzienniku urzędowym, co nastąpiło w dniu 3 grudnia 2020 r i oznacza wejście w życie z dniem 18 grudnia 2020 r. Z kolei według drugiej ma ona zastosowanie od 1 stycznia 2021 r. W orzecznictwie niejednokrotnie już wskazywano, że wejście w życie i uzyskanie mocy przez akt prawny są zdarzeniami tożsamymi. Wejście w życie przepisu oznacza, że uzyskuje on moc prawną i w konsekwencji ma zastosowanie do określonych zdarzeń i stosunków. Akt prawny (przepis) nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej, a uzyskanie mocy obowiązującej oznacza jego wejście w życie (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt II FSK 1271/19). Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Łd 633/17, wyrok WSA w Lublinie z dnia 3 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 315/20). Z powyższych względów przepis § 5 zaskarżonej uchwały jest wewnętrznie sprzeczny i może wprowadzać w błąd, co do daty jej wejścia w życie. Stanowi to w ocenie sądu istotne naruszenie prawa. W konsekwencji sąd postanowił nieważność powyższej uchwały w tym zakresie. Przepis art. 4 ust. 1 u.o.a.n. przewiduje okres vacatio legis, który pełni jednocześnie funkcję domyślnej daty wejścia w życie. Pozbawienie zaskarżonej uchwały przepisu określającego termin jej wejścia w życie oznacza, że datą jej wejścia w życie jest data po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, stosownie do art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Przepis ten nie jest nierozerwalnie związany z całym aktem, ponieważ w miejsce wyeliminowanego przepisu znajduje zastosowanie regulacja ustawowa (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 15 kwietnia 2014 r., II SA/Bd (...), dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, z uwagi na wewnętrzną sprzeczność przepisu § 5 kontrolowanej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały w tej części. Po jego wyeliminowaniu z obrotu prawnego ex tunc uchwała, jako prawidłowo ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś., weszła w życie - stosownie do art. 4 ust. 1 u.o.a.n. - po upływie 14 dni od jej ogłoszenia. Z tych też względów orzeczono jak w sentencji na podstawie wyżej powołanych przepisów.