II SA/Go 974/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. UZASADNIENIE Na podstawie decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2008 r. nr [...] A.G. nabyła prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności, od [...] sierpnia 2008 r. na stałe. Rozstrzygnięcie to zostało zmienione decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w zakresie wysokości przyznanego świadczenia. Z kolei w dniu 23 czerwca 2021 r., pismem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Ośrodek Pomocy Społecznej został zawiadomiony, iż A.G. nabyła prawo do dodatku pielęgnacyjnego od dnia [...] grudnia 2019 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Burmistrz zawiadomił A.G. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia zasadności pobierania zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności na podstawie decyzji z dnia [...] września 2009 r. Wnioskiem datowanym na [...] czerwca 2021 r., złożonym w dniu 1 lipca 2021 r., A.G. wystąpiła do OPS (jak wskazała, w związku z powyższym zawiadomieniem) o uchylenie decyzji z dnia [...] września 2008 r. nr [...] oraz o wstrzymanie wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego, odstąpienie od egzekwowania należności wypłaconych w okresie od grudnia 2019 r. do czerwca 2021 r. i umorzenie kwoty przekazanych w tym czasie zasiłków pielęgnacyjnych. Wyjaśniła, iż na podstawie decyzji ZUS nr [...] doręczonej dnia 24 czerwca 2021 r. nabyła prawo do dodatku pielęgnacyjnego. Nadto podała m.in., iż jej zdaniem zasiłek pielęgnacyjny wypłacany przez OPS w okresie od grudnia 2019 r. do czerwca 2021 r. nie jest świadczeniem nienależnym, gdyż w w/w okresie nie otrzymywała dodatku pielęgnacyjnego z ZUS. Zasiłek ten nie był jednocześnie pobierany z dodatkiem pielęgnacyjnym, a więc z naruszeniem zasady określonej w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż ZUS z mocą wsteczną przyznał dodatek pielęgnacyjny. Powyższa sytuacja nie jest zatem zawinioną czy w jakikolwiek sposób zależną od aktywności czy bierności osoby pobierającej zasiłek, ani też od jej wiedzy czy woli. Jednocześnie strona została zapoznana z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych w kwestii uchylenia decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny oraz złożyła pisemne oświadczenie, iż przyjmuje do wiadomości fakt odmowy dalszego korzystania ze świadczenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] organ orzekł o uchyleniu A.G. z dniem [...] lipca 2021 r. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Z kolei postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej w skrócie k.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Na powyższe postanowienie A.G. wniosła zażalenie (zaskarżając jednocześnie decyzję organu I instancji nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. oraz postanowienie nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r.). Podała m.in., iż skierowała do OPS wniosek o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek i umorzenie kwoty wypłaconych zasiłków. Świadczenie wypłacone w okresie od grudnia 2019 r. do czerwca 2021 r. nie jest nienależnym, gdyż prawo do niego nabyła [...] września 2008 r., a wygasło ono, gdy organ rentowy doręczył decyzję o przyznaniu prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Zdaniem strony kwota ta nie jest też nienależnie pobrana, ponieważ w w/w okresie nie otrzymywała dodatku pielęgnacyjnego z ZUS (pierwszy dodatek otrzymała [...] czerwca 2021 r. ). Dnia 9 lipca 2021 r. otrzymała decyzję OPS o uchyleniu i wstrzymaniu wypłaty, która nie jest pełnym rozstrzygnięciem tej sprawy, gdyż nie ustosunkowuje się w pełni do wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r., będącego pismem nie w sprawie wszczęcia postępowania, bo to OPS uczynił, ale prośbą o uchylenie decyzji i zaniechanie egzekwowania wypłaconych należności. Wydane w dniu [...] lipca 2021 r. postanowienia ([...]) nie są decyzjami stwierdzającymi, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacany w okresie od grudnia 2019 do czerwca 2021 r. jest świadczeniem nienależnym lub nienależnie pobranym, a tylko w takim przypadku (po wydaniu decyzji o świadczeniu nienależnym czy nienależnie pobranym można żądać jego zwrotu). Nie jest to także nadpłata, bo zasiłek nie był wypłacany w wyższej kwocie ani też niezgodnie z prawem, bo od dnia [...] września 2008 r., w związku z orzeczeniem o niepełnosprawności, nabyła prawo do tego świadczenia na stałe. Zdaniem strony potrącenie przez organ rentowy wypłacanego zgodnie z przysługującym prawem zasiłku (za okres grudzień-czerwiec) byłoby niezgodnym z prawem naruszeniem jej dóbr materialnych, ponieważ zasiłek wypłacany od grudnia 2019 r. do czerwca 2021 r. nie jest nienależny ani nienależnie wypłacony, gdyż dokumenty złożone w ZUS dnia 16 grudnia 2019 r. zawierają informację o pobieraniu zasiłku pielęgnacyjnego z OPS. A zatem ZUS ponosi odpowiedzialność za zaistniałą sytuację – zbieżność świadczeń, do której nie doszłoby, gdyby organ rentowy działał prawidłowo. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając m.in. na podstawie art. 141, art. 144 w związku z art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym, gdzie organ wszczął już z urzędu postępowanie w przedmiocie uprawnień strony co do zasiłku pielęgnacyjnego, należało umorzyć postępowanie co do wniosku strony, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Mając powyższe na uwadze, Kolegium orzekło o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości i o umorzeniu postępowanie organu I instancji z wniosku strony w całości, albowiem postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Podstawą obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego był przepis art. 105 § 1 k.p.a. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego A.G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., kwestionując jego zasadność i zgodność z prawem. Zarzuciła naruszenie art. 16 ust. 6-8 oraz art. 30 ust. 9 ustawy świadczeniach rodzinnych, prowadzące w konsekwencji do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sytuacji, gdy w sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek przewidzianych w tym przepisie, art. 7, art. 7b, art. 10 w związku z art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., m.in. przez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadami postępowania administracyjnego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, załatwienie jej w sposób sprzeczny z interesem strony, jak również art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak adekwatnego uzasadnienia postanowienia przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia. Wniosła o wszechstronne i ostateczne rozpatrzenie sprawy oraz o wydanie rozstrzygającej decyzji. W uzasadnieniu skargi obszernie opisała okoliczności faktyczne sprawy, swoje stanowisko co do istoty tej sprawy, jak również swoje zastrzeżenia co do prawidłowości działania Ośrodka Pomocy Społecznej jak również Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Na wstępie należy zaznaczyć, iż przedmiot niniejszego postępowania sprowadza się do oceny zgodności z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], uchylającego wydane w I instancji postanowienie Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia decyzji z dnia 2008 r. nr [...], przyznające A.G. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności. Jednocześnie Sądowi z urzędu wiadomym jest o równolegle toczących się postępowaniach ze skarg A.G., tzn. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] oraz na postanowienie tego organu z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], które stanowią przedmiot odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Przechodząc do meritum należy wyjaśnić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uchyliło postanowienie Kierownika OPS z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...]. W sytuacji bowiem, gdy organ I instancji pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia zasadności pobierania świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności, przyznanego decyzją z dnia [...] września 2008 r., nadawanie przez ów organ I instancji odrębnego biegu stanowisku procesowemu strony, zawartemu w piśmie datowanym na [...] czerwca 2021 r. (złożonym właśnie w związku z owym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, w jego trakcie, tzn. przed wydaniem kończącej to postępowanie decyzji), w formie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. – należało uznać za całkowicie chybione. W konsekwencji zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylające to postanowienie, należy w ocenie Sądu uznać za prawidłowe. Wprawdzie kwestia ta została w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśniona niezbyt precyzyjnie (Kolegium skupiło się bowiem w tym uzasadnieniu przede wszystkim na obszernym omówieniu i wyjaśnieniu przyjętej podstawy prawnej), jednak z uwagi na to, iż co do wydanego rozstrzygnięcia postanowienie to odpowiada prawu, Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego tego postanowienia. Uchybienie to nie miało bowiem wpływu na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, iż pozostałe kwestie podnoszone przez skarżącą, w szczególności dotyczące zasadności wypłacania zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności w okresie po nabyciu uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego, nie stanowią przedmiotu niniejszego postępowania, który – raz jeszcze należy zaznaczyć – sprowadza się wyłącznie do oceny zgodności z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], a więc rozstrzygnięcia procesowego. Zwłaszcza, że kwestie merytoryczne sprawy stanowiły przedmiot wydanych w sprawie decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] oraz SKO z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], a następnie przedmiot kontroli sądowej w odrębnym, aczkolwiek toczącym się równolegle postępowaniu. Tym bardziej Sąd nie mógł badać w niniejszym postępowaniu prawidłowości działań innego organu, tzn. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, związanych z przyznaniem skarżącej prawa do dodatku pielęgnacyjnego oraz podniesionych w tym zakresie przez skarżącą zarzutów. Jeśli chodzi o podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo w ocenie Sądu zastosowało art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwzględnieniem treści art. 105 § 1 oraz art. 144 k.p.a. W myśl pierwszego z przywołanych przepisów organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, przy czym do zażaleń (przysługujących od postanowień – art. 141 § 1 k.p.a.) mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Kolegium słusznie zwróciło przy tym uwagę, iż umorzenie postępowania w przypadku uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji jest dopuszczalne tylko w powiązaniu z treścią art. 105 k.p.a. O bezprzedmiotowości postępowania można bowiem mówić, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji. Przepis art. 105 §1 k.p.a. ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania – a taka sytuacja miała miejsce, jeśli chodzi o nadanie przez organ I instancji pismu skarżącej datowanego na [...] czerwca 2021 r. odrębnego biegu procesowego. Stosownie do treści art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. W przypadku obecnego, przytoczonego tu brzmienia art. 126 k.p.a., wprowadzenie odpowiedniego zastosowania art. 105, określającego instytucję umorzenia postępowania do wszystkich postanowień ma takie znaczenie, iż w przypadku prowadzenia postępowania, w którym postanowieniem (a nie decyzją administracyjną) następuje rozstrzygnięcie, możliwe jest umorzenie takiego postępowania również postanowieniem, przy odpowiednim zastosowaniu art. 105 k.p.a. (A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do zmiany art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzonej przez Dz.U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18, opubl. LEX el. 2011). W wyroku z 9 kwietnia 2013 r., VII SA/Wa 2655/12, LEX nr 1317411, WSA w Warszawie przyjął, że odesłanie w art. 126 k.p.a. do odpowiedniego stosowania art. 105 k.p.a. ma i takie znaczenie, iż w postępowaniu, w którym rozstrzygnięcie – z woli ustawodawcy – ma zapaść pod nazwą postanowienia, a nie decyzji, do umorzenia postępowania powinno także dojść w drodze postanowienia, nie zaś decyzji (M. Romańska, Komentarz do art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego, opubl. LEX el. 2019). Uzupełniająco również dodać należy, iż skoro organ I instancji wydał postanowienie, na które wniesione zostało zażalenie, organ II instancji powinien rozstrzygnąć sprawę również w formie postanowienia (wyrok NSA z 29 maja 2001 r., II SA 980/00, LEX nr 55024). Z przedstawionych wyżej względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.