II SA/Gl 930/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Piotr Broda, Protokolant Specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. UZASADNIENIE W dniu [...] r. pełnomocnik Z. S. zwrócił się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu odpadów złomu i metali kolorowych w C. przy ul. [...], na terenie działki o nr ewid. 1obręb [...] G.. Po przeprowadzeniu wszczętego tym wnioskiem postępowania Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji objętego nim przedsięwzięcia. Jako podstawę prawną decyzji wskazał: - art. 77 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o udostępnianiu informacji środowisku), - § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem) oraz - art. 104 w zw. z art. 106 § 1 kpa. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 81 w/w rozporządzenia, punkty do zbierania lub przeładunku złomu, kwalifikowane są do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie zatem z treścią art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, dla planowanego przedsięwzięcia wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Po zasięgnięciu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. Prezydent Miasta C. postanowieniem z dnia [...] r. stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz sporządzenia raportu o jego oddziaływaniu na środowisko w pełnym zakresie, zgodnym z art. 66 ustawy. Na postanowienie to strony nie złożyły zażalenia i z dniem 7 stycznia 2013 r. stało się ono ostateczne. Opracowany przez uprawniony podmiot raport został złożony [...] r. i uzupełniony w dniach [...] r. oraz [...],[...] i [...] oraz [...] r. W dniu [...] r. przeprowadzono rozprawę administracyjną otwartą dla społeczeństwa. Wcześniej bo pismami z dnia [...] r. zwrócono się o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy. Warunki takie zostały uzgodnione przez Państwowego Inspektora Sanitarnego w C. Opinią Sanitarną z dnia [...] r. uzupełnioną pismem z dnia [...] r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. odmówił zaś uzgodnienia tych warunków postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] Ma w tym wypadku zastosowanie art. 106 § 1 kpa. Oznacza to, że treść decyzji wydawanej w uzgodnieniu z innym organem jest kształtowana stanowiskiem organu współdziałającego, a jego uzgodnienie jest wiążące. Uzgodnienie to rzutuje w sposób bezwzględny na treść decyzji. Nie ma zatem możliwości wydania pozytywnej decyzji bez wymaganego uzgodnienia. W tym względzie Prezydent Miasta C. powołał wyrok NSA z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt II OSK 882/11 i WSA w Olsztynie z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 1055/11. W odwołaniu od tej decyzji Z. S. wniósł o jej uchylenie. Zarzucił, że oprócz braku uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań realizacji objętego postępowaniem przedsięwzięcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. nie przedstawiono innych powodów odmowy wydania decyzji środowiskowej. Odmowa uzgodnienia nie znajduje zaś uzasadnienia w materiale sprawy. Przedłożony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawiera bowiem pełną analizę akustyczną przedsięwzięcia. Uwzględniono w nim pomiary hałasu "rzeczywiście się poruszających" samochodów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z powołaniem na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i art. 77 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., utrzymało decyzję Prezydenta Miasta C. w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia po zrelacjonowaniu dotychczasowego postępowania oraz zgromadzonego w nim materiału dowodowego stwierdziło, że kwestionowane w odwołaniu postanowienie RDOŚ w K. z dnia [...] r. nie jest postanowieniem, które podlegałoby odrębnemu zaskarżeniu, a to w związku z treścią art. 141 § 1 i art. 106 § 1 kpa oraz art. 77 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 7 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Zgodnie zatem z treścią art. 142 kpa postanowienie takie może być przez stronę zaskarżone w odwołaniu od decyzji. Zawartym w tym postanowieniu stanowiskiem był związany w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji. Zdaniem SKO zaskarżenie postanowienia organu uzgadniającego zawiera wniesione przez Z. S. odwołanie. Dokonując oceny kwestionowanego postanowienia z dnia [...] r. SKO uznało za zasadne zawarte w nim przez RDOŚ w K. stanowisko. W tym względzie stwierdziło w ślad za organem uzgadniającym, że zadaniem raportu jest określenie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na poszczególne elementy środowiska oraz ludzi w fazie realizacji, eksploatacji i likwidacji przedsięwzięcia. Stanowi on podstawowe źródło informacji dla organów o wpływie przedsięwzięcia na środowisko. Od szczegółowości, wiarygodności i jakości zawartych w nim danych zależy rodzaj rozstrzygnięcia oraz zakres, rodzaj i charakter zidentyfikowanych oraz nałożonych na inwestora warunków środowiskowych. Raport podlega ocenie i weryfikacji organów jak każdy inny dowód w sprawie. Dalej podniosło, że planowanym przedsięwzięciem jest zbieranie złomu i metali kolorowych w C. przy ul. [...] na działce 1obręb G.. Dla tego terenu nie ma uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego. Dominującą funkcją terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usytuowana w bardzo bliskiej odległości od objętej planowanym przedsięwzięciem działki (w odległości od 3m do 30m – w odniesieniu do poszczególnych jej stron). W odległości 11m od jej strony zachodniej jest położony budynek przychodni zdrowia. W raporcie określono przewidywaną ilość złomu stalowego do zbierania w ilości 4-5 Mg miesięcznie i złomu metali kolorowych w ilości 1 Mg miesięcznie. Będzie on przywożony środkami transportu należącymi do wnioskodawcy lub środkami transportu należącymi do podmiotów zewnętrznych (str. 7 raportu). Punkt ma działać przez 6 dni w tygodniu od poniedziałku do soboty. Teren przy ul. [...] jest zagospodarowany, utwardzony, znajduje się tam w pełni wyposażona baza transportowo-magazynowa z własnym warsztatem, w którym przeprowadzane są naprawy samochodów transportujących odpady (śmieciarki marki [...],[...]) - dane z raportu str.7. Główne zagrożenia dla środowiska i ludzi związane są z oddziaływaniem przedsięwzięcia na klimat akustyczny i powietrze atmosferyczne. Dlatego rozpatrując wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko, po zapoznaniu się z I wersją raportu, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. zażądał jego uzupełnienia w obliczeniach propagacji hałasu nieujętego źródła hałasu jakim jest warsztat oraz przyjęcia w obliczeniach tła akustycznego wskazanego w części opisowej, zamiast przyjętej wartości O. Po zapoznaniu się z uzupełnieniami, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. ponownie wezwał autora raportu do jego uzupełnienia o wyniki pomiarów hałasu na granicy terenów podlegających ochronie akustycznej uwzględniające hałas od środków transportu, a nie tylko pracy spawarki, szlifierki, wiertarki i sprężarki oraz uwzględnienie w obliczeniach propagacji hałasu rzeczywistej ilości samochodów firmy i istniejących miejsc parkingowych. W uzupełnieniu raportu z dnia [...] r. jego autor podał, iż inwestor jednoznacznie określił ilość samochodów wjeżdżających i wyjeżdżających w ilości 5 szt., które to samochody wyjeżdżają w godz. od 6.30 do 8.00, a wracają w godz. 14.30 do 15.00. Przedział odniesienia w tak przyjętym schemacie zakłada tylko wyjazd samochodów, a ich powrót następuje już w innym przedziale godzinowym (powrót samochodów nie wchodzi zatem do czasu 8 godzin przyjętych jako najbardziej niekorzystne z punktu widzenia hałasu). Założono czas pracy warsztatu jako źródła hałasu na poziomie 2 godz. dziennie. Obliczenia propagacji hałasu wykonywane są dla 8. najmniej korzystnych godzin dnia kolejno po sobie następujących, ujmują zdarzenia akustyczne w tym czasie i przeliczane są do wartości równoważnego poziomu dźwięku. Program komputerowy w formie graficznej prezentuje wyniki w postaci izofon, które dla tak przyjętych założeń wykazują, iż poziom hałasu na granicy z nieruchomościami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi nie przekracza dopuszczalnej wartości 50 dB(A) dla pory dnia. Zasadnie zdaniem SKO uzupełnienie raportu w zakresie oddziaływania na klimat akustyczny nie uzyskało aprobaty Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., a to z tego względu, że nie ujęto w nim wszystkich parkujących i manewrujących na terenie nieruchomości samochodów należących do inwestora, które zgodnie z informacjami zawartymi w raporcie mają tam swoją bazę. Jak wynika bowiem z uzupełnienia do raportu, na działce znajdują się miejsca parkingowe dla 23 samochodów typu ciężkiego. Wobec braku tych obliczeń, prezentujących oddziaływanie rzeczywistego ruchu samochodów, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. prawidłowo uznał za niemożliwe uzgodnienie realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, zidentyfikowanie zagrożeń i możliwość zastosowania środków ochrony. Za poparciem tego stanowiska przemawia też zdaniem SKO bogata dokumentacja protestów składanych przez okolicznych mieszkańców przeciw uzgodnieniu planowanego przedsięwzięcia. Świadczy o tym m.in. ich wystąpienia w czasie rozprawy administracyjnej w dniu 16 października 2014 r. oraz pismo z dnia [...] r. podpisane przez 50 mieszkańców ul. [...]. Wniosła ona nowe informacje dotyczące funkcjonowania bazy na terenie objętej oceną nieruchomości np. uruchamianie silników samochodów przed godz. 6.00 rano (a zatem w porze nocy, która nie była objęta zakresem obliczeń), kwestionowanie czasu pracy warsztatu tylko w ilości 2 godz. dziennie, nieujęcie jako źródeł hałasu czynności związanych z wyładunkiem złomu, dzieleniem elementów metalowych, składowaniem i ponownym załadunkiem. Podniosło też SKO, że wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa nie zostały w raporcie skomentowane, jak również nie została uaktualniona analiza istniejących i możliwych konfliktów społecznych. W konkluzji uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdziło, iż przedsięwzięcie zostało prawidłowo zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ I instancji prawidłowo przeprowadził procedurę w zakresie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uzyskując wymagane prawem opinie innych organów, zaś brak pozytywnego uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. planowanego przedsięwzięcia uniemożliwia wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO w C. pełnomocnik Z. S. wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta C. oraz uchylenie wydanego w przedmiocie uzgodnienia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] r. Nadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 kpa poprzez niedostateczne zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego z uwzględnieniem zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu strony i sporządzenie uzasadnienia niespełniającego obowiązujących wymogów, - art. 80 ust. 1 w zw. z art. 70 ust. 1 , ust. 2 pkt 2 i art. 77 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak pozytywnego uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia ze strony Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska uniemożliwia wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, - art. 8, art. 11 i art. 15 kpa przez zaniechanie ustosunkowania się do twierdzeń i zarzutów odwołania i ograniczenie się do powielenia stanowiska RDOŚ w przedmiocie odmowy uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że wbrew stanowisku organów obu instancji oraz organu uzgadniającego przedłożony przez stronę raport oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko wraz z jego uzupełnieniami zawiera pełną analizę akustyczną przedsięwzięcia i wynika z niego, że hałas związany z planowaną inwestycją nie przekracza poza granicami działki skarżącego, dopuszczalnych norm. W tym zakresie raport ten nie został należycie oceniony i w konsekwencji organy orzekające wyciągnęły z jego treści błędne wnioski. W raporcie tym ujęto bowiem oddziaływanie akustyczne środków transportu, które faktycznie mogłyby oddziaływać na środowisko. Nadto, zdaniem pełnomocnika skarżącego błędnie SKO przyjęło, że brak uzgodnienia przez RDOŚ uniemożliwia wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Według autora skargi organ odwoławczy nie dokonał własnej oceny materiału dowodowego sprawy w odniesieniu do zasadności postanowienia uzgadniającego RDOŚ, powielając w tym zakresie jedynie stanowisko zawarte w tym postanowieniu. W odpowiedzi na skargę SKO w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] r. uczestnicy postępowania H. W. i S. W. oraz w piśmie procesowym z dnia [...] r. uczestniczka postępowania K. M. przedstawili uciążliwości związane z funkcjonującą na działce nr 1bazą transportowo – naprawczą "samochodów i sprzętów do oczyszczania miasta". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wbrew jej zarzutom brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a). Wobec zakwalifikowania planowanego przedsięwzięcia (w związku z treścią § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia) do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy wymagane jest uzyskanie dla tego przedsięwzięcia decyzji środowiskowej. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko oraz zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko został stwierdzony ostatecznym postanowieniem Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. znak [...]. Jak wynika z treści art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy, przed wydaniem w niniejszej sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania był obowiązany uzgodnić warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Uzgodnienie takie następuje w drodze postanowienia (art. 77 ust. 3 ustawy). Do uzgodnienie tego nie stosuje się jednak przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 kpa, co oznacza, że na wydanie w tym trybie postanowienie nie przysługuje zażalenie. Niewątpliwie jednak do przedmiotowego uzgodnienia ma zastosowanie treść art. 106 § 1 kpa. Wymagana art. 106 § 1 kpa w związku z art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku forma współdziałania organów w postaci uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia dla którego ma być wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach oznacza, że decyzja środowiskowa nie może być wydana bez wcześniejszego uzgodnienia warunków przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Odmienne w tym względzie stanowisko zajęte w skardze pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią w/w przepisów i nie zasługuje na akceptację. W niniejszej sprawie uzgodnienia warunków realizacji, objętego postępowaniem przedsięwzięcia odmówił Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...]. Wobec zgłoszonych do tego postanowienia zastrzeżeń w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, należy podzielić stanowisko SKO zajęte w zaskarżonej decyzji, że postanowienie to zostało zaskarżone w trybie art. 142 kpa. Wbrew zarzutom skargi zaskarżenie to zostało wszechstronnie przez organ odwoławczy rozważone i zajęte w tym względzie przez SKO stanowisko w wyczerpujący i komunikatywny sposób umotywowane z powołaniem się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Dowolne jest zawarte w skardze stanowisko, że SKO ograniczyło się jedynie do powielenia argumentów organu uzgadniającego (co samo w sobie nie stanowiłoby zresztą istotnego naruszenia prawa gdyby przyjąć, że argumentacja ta była zasadna i oparta na materiale dowodowym sprawy). Organ odwoławczy szeroko przeanalizował zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, gdy chodzi o możliwość dokonania na jego podstawie wiążących ustaleń co do wpływu objętego postępowaniem zamierzenia inwestycyjnego na klimat akustyczny. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika w niebudzący sposób, że SKO dokonało ponownego rozpoznania sprawy w pełnym zakresie w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy a swoje stanowisko uzasadniło w sposób spełniający wszystkie wymagania o jakich mowa w art. 107 § 3 kpa. Należy przy tym podkreślić, że zarzuty skargi podobnie jak zarzuty odwołania, zostały sformułowane bardzo ogólnie i nie odnoszą się w wystarczający sposób do zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy i skargi kwestii, iż brak było podstaw do oceny wpływu akustycznej uciążliwości zamierzenia inwestycyjnego skarżącego na tereny sąsiednie, w sytuacji gdy omówionymi w raporcie oddziaływaniami na środowisko nie zostały objęte wszystkie samochody wykorzystywane do prowadzenia działalności na działce nr 1. Obowiązek ich uwzględnienia wynikał zaś z treści w/w postanowienia Prezydenta Miasta C. z dnia [...], którym określono w wiążący sposób zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko. Miał on uwzględniać m.in. oddziaływania skumulowane na środowisko akustyczne. Niewątpliwie dla określenia oddziaływań skumulowanych zachodziła konieczność wykonania obliczeń generowanego poziomu hałasu z uwzględnieniem, że tylko 5 samochodów które miałyby być wykorzystywane w związku z planowaną działalnością polegającą na zbieraniu złomu i metali kolorowych ale także hałasu związanego z faktem parkowania na tej działce kilkudziesięciu innych samochodów wykorzystywanych przez skarżącego do prowadzonej przez niego działalności jako Zakład [...]. Okoliczność ta tj. co do wykorzystywania tej działki jako bazy samochodowej dla tego Zakładu oraz ilości istniejących na niej miejsc parkingowych dla ciężkich samochodów ciężarowych, nie była w toku postępowania nigdy kwestionowana. Ustalenia w tym względzie znajdują nadto potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy (zobacz m.in. pismo jednostki sporządzającej raport z dnia [...] r. – potraktowane jako uzupełnienie raportu oraz pismo działającego w imieniu wnioskodawcy B. K. z dnia [...] r. stanowiące uzupełnienie wniosku o wydanie decyzji środowiskowej). Niezrozumiałe jest zatem stanowisko autorów raportu (zawarte m.in. w piśmie z dnia [...] r.) oraz strony skarżącej, że parkowanie samochodów obsługujących Zakład [...] nie ma wpływu na maksymalny ruch samochodów na tej działce i w konsekwencji na oddziaływanie akustyczne na tereny sąsiednie. Skoro pomimo wezwań raport nie został w tym zakresie należycie uzupełniony to trudno uznać za pozbawione podstawy faktycznej zawarte w postanowieniu uzgadniającym z dnia [...] r. stwierdzenie, że "przedłożona dokumentacja nie może stanowić podstawy do określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, gdyż nie spełnia w znaczącym stopniu wymogów określonych w art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku". Uzasadniało to odmowę uzgodnienia realizacji planowanego przedsięwzięcia przez RDOŚ w K.. Bez tego uzgodnienia, realizowanego w trybie art. 106 § 1 kpa, organy orzekające nie mogły zaś wydać pozytywnej decyzji środowiskowej. W świetle powyższych wywodów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa. Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.