II OSK 1772/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska ( spr. ) Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant: Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Spółka Akcyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 890/06 w sprawie ze skargi "[...]" Spółka Akcyjna na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] odrzucającą zgłoszenie spółki [...] S.A. zanieczyszczenia przez Spółkę A. powierzchni ziemi na stacjach paliw usytuowanych na działce nr [...] w S.. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." Sąd I instancji ocenił, iż słusznie na podstawie art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085) zwanej dalej "ustawą" organ odrzucił zgłoszenie, bowiem nie zostały spełnione wymagania wynikające z tego przepisu, tj. przesłanka zanieczyszczenia zgłaszanych gruntów przez inny podmiot niż dokonujący zgłoszenia (aktualnie władający powierzchnią ziemi). Powołując okoliczność połączenia spółek: Spółki B. oraz Spółki A. poprzez przeniesienie całego majątku Spółki A. na rzecz Spółki B. z późniejszą zmianą nazwy w ten sposób utworzonej spółki na [...] S.A. Sąd wskazał, że obowiązująca wówczas norma art. 465 § 3 k.h. przewidywała sukcesję praw i obowiązków spółki przejmowanej przez przejmującą. Choć w doktrynie nie był jednolity pogląd, że sukcesja generalna oznacza także przejście praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym to jednak ocena stanu formalnoprawnego zaistniałego w niniejszej sprawie z zastosowaniem wykładni systemowej i celowościowej prowadzi do wniosku, że skutki prawne wynikające z normy art. 82 ust. 1 obowiązującej w dacie przejęcia ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) w zakresie obowiązku usunięcia szkód w środowisku obciążają spółkę przejmującą w związku z generalną sukcesją praw i obowiązków. Zastosowanie właściwej wykładni art. 465 § 3 k.h. prowadzi do wniosku, że pojęcie "inny podmiot" zastosowane w art. 12 ust. 1 ustawy dotyczy innego niż sukcesor praw i obowiązków podmiotu, który był rzeczywistym sprawcą zanieczyszczenia. Ponieważ dokonująca zgłoszenia spółka [...] S.A. była sukcesorem spółki, która dokonała zanieczyszczeń nie można przyjąć, iż zachodziły przesłanki dokonania zgłoszenia, skoro dotyczy ono wyłącznie przypadków zanieczyszczenia przez inny podmiot. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że chybiona jest wykładnia przepisu art. 12 ust. 1 ustawy jako normy szczególnej w stosunku do ogólnej zasady odpowiedzialności podmiotów będących sukcesorami sprawcy szkód. W ocenie Sądu poszukując prawidłowej wykładni art. 12 ust. 1 ustawy jako przepisu przejściowego trzeba uwzględnić, że został on wprowadzony wobec dokonania powołaną ustawą z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) generalnej zmiany co do określenia podmiotu odpowiedzialnego za usunięcie zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Wcześniejsza odpowiedzialność w tym zakresie, powiązana z osobą sprawcy (art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska) została zastąpiona generalną zasadą odpowiedzialności ustawowo zdefiniowanego podmiotu, określonego mianem "władającego powierzchnią ziemi" (art. 102 w zw. z art. 3 pkt 44 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Sąd podniósł, że ustawa - Prawo ochrony środowiska zawiera wśród zasad ogólnych art. 7 ust. 1 przewidujący ponoszenie przez sprawcę kosztów usunięcia zanieczyszczenia. Wobec uczynienia z tej normy zasady ogólnej odstępstwa od niej nie mogą być domniemane ani interpretowane rozszerzająco. Choć sama ustawa zawiera zapisy stanowiące odstępstwo od tej zasady ogólnej, jest jednak ono wskazane wprost i wyraźnie poprzez jednoznaczne ograniczenie zasad odpowiedzialności (art. 102 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Stąd zmiany zasad odpowiedzialności zgodnie z intencją skarżącej spółki, gdy chodzi o grunty zanieczyszczone przed wejściem w życie nowych regulacji, nie można wyłącznie dorozumiewać z art. 12 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu powyższe okoliczności wskazują, że zaistniała przesłanka do odrzucenia zgłoszenia n podstawie art. 12 ust. 4 ustawy. Sąd I instancji nie podzielił jednak stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji co do tego, że nie złożenie wyników ekspertyz dotyczących zanieczyszczenia gleby w terminie określonym w art. 12 ust. 1 ustawy, (tj. do dnia 30 czerwca 2004r.) winno skutkować odrzuceniem zgłoszenia. Dokonanie zgłoszenia wszczyna bowiem postępowanie administracyjne, które winno być prowadzone w oparciu o przepisy k.p.a. W związku z tym organ winien wezwać wnioskodawcę w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia tego braku w terminie 7 dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W takiej sytuacji Sąd uznał za błędne uznanie przez organy orzekające, że dołączenie stosowych dokumentów po upływie ustawowego terminu stanowi podstawę do odrzucenia zgłoszenia. Powołując się na art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. [...] S.A. wniosła skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. polegające na naruszeniu prawa materialnego, a to art. 12 ust. 1 ustawy i art. 102 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że obecnie władający gruntem jest następcą prawnoadministracyjnym Spółki A. i z tego tytułu jest zobowiązany do jego rekultywacji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowiący podstawę zgłoszenia zanieczyszczenia art. 12 ustawy stanowi lex specialis w stosunku do wszystkich przepisów dotyczących następstwa prawnego w zakresie publicznoprawnego następstwa administracyjnego i wyłącza dopuszczalność sukcesji obowiązku rekultywacji zanieczyszczeń powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Przepis ma działanie retroaktywne, a zatem rozstrzyga o stanie prawnym w dacie łączenia spółek, a także wcześniejszym. Co prawda skarżący jest następcą prawnym pod tytułem ogólnym Spółki A., ale następstwo to nie dotyczy praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Stosunki administracyjne są bowiem w zasadzie nieprzenoszalne i wygasają wraz ze śmiercią podmiotu, a zmiana podmiotu pociąga za sobą zmianę stosunku prawnego. Zasada generalnej sukcesji administracyjnej w przypadku łączenia się spółek nigdy nie była nieograniczona, gdyż zarówno przed, jak i po wejściu w życie k.s.h. przyjmowano, że wymaga to szczególnego przepisu ustawy. Przed wejściem w życie tego kodeksu sukcesja była dopuszczalna jedynie, kiedy przepis szczególny dopuszczał taką ewentualność, a po jego wejściu w życie obowiązuje zasada sukcesji, chyba że przepis szczególny lub akt administracyjny wyłączają jej dopuszczalność. Sukcesja jest niedopuszczalna w szczególności, gdy sprzeciwia się temu szczególny przepis ustawy (lex specialis). Obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego regulowany przepisem art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 3, poz. 6 ze zm.) nie był w dacie połączenia się spółek stosunkiem administracyjnoprawnym o charakterze rzeczowym. Dopiero wprowadzona przepisami ustawy – Prawo ochrony środowiska odpowiedzialność władającego powierzchnią ziemi jest modelowym przykładem rzeczowego stosunku administracyjnego – obowiązek ten przechodzi na każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości wskutek nabycia tytułu prawnego do nieruchomości. Wprowadzenie takiej nowej zasady odpowiedzialności bez przepisów przejściowych byłoby niezgodne z zasadami państwa prawa toteż w art. 12 ust. 1 ustawy udzielono władającemu terminu do zgłoszenia zanieczyszczeń wywołanych przez inną osobę. Należy więc przyjąć, że przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do wszystkich innych zasad odpowiedzialności administracyjnej z zakresu ochrony środowiska. Wnosząca skargę kasacyjną domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 12 ustawy. Istotnie, jak podnosi skarga kasacyjna, literalne brzmienie art. 12 ustawy mogłoby prowadzić do konstatacji, że "innym podmiotem" o jakim mowa w tym przepisie może być każdy podmiot, który spowodował zanieczyszczenia ziemi, w tym poprzednik prawny władającego ziemią, w dacie wejścia w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska, jednak uregulowania tego nie można odrywać od całokształtu przepisów statuujących zasady odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska, w tym pomijać, że jest to przepis przejściowy. Ustawa - Prawo ochrony środowiska, odmiennie od poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r., ukształtowała odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi i obowiązek jej rekultywacji, na co trafnie zwraca uwagę uzasadnienie zaskarżonego wyroku. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym (art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska), jednostki organizacyjne prowadzące działalność szkodliwie wpływającą na środowisko, w tym zanieczyszczające powierzchnię ziemi, miały obowiązek przywrócenia stanu właściwego środowiska, a obowiązki w tej mierze mogły być egzekwowane w drodze administracyjnoprawnej, jak też w sferze prawa cywilnego, w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Regulacje tej ustawy nie wiązały odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, w tym z faktu władania daną nieruchomością nie wynikał wprost obowiązek rekultywacji w sytuacji, gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia. W ujęciu ustawy - Prawo ochrony środowiska odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, którym stosownie do art. 3 pkt 44 tej ustawy jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art. 102 ust. 1 wymienionej ustawy, władający powierzchnią ziemi w przypadku jej zanieczyszczenia ma obowiązek przeprowadzenia rekultywacji z tym, że w przypadku koniecznego natychmiastowego jej wykonania może na koszt władającego dokonać jej starosta (art. 102 ust. 5 i ust. 7). Uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji może nastąpić w przypadku wykazania przez niego, że zanieczyszczenie spowodował inny podmiot i wówczas na tym podmiocie spoczywa obowiązek rekultywacji, z tym zastrzeżeniem, że jeśli zanieczyszczenia dokonano za wiedzą lub zgodą władającego, ponosi on obowiązek rekultywacji solidarnie ze sprawcą (art. 102 ust. 2 i 3). Z treści art. 102 ust. 2 cytowanej ustawy wynika, że uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji, dotyczy wyłącznie tych przypadków, w których zanieczyszczenie gleby spowodował inny podmiot a do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania. Uregulowanie to ponad wszelką wątpliwość wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego. W ujęciu omawianego przepisu władający powierzchnią ziemi nabywając (przejmując) określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku. Natomiast odrębną kwestią są wzajemne relacje między zbywcą i nabywcą z tytułu kosztów rekultywacji i są one zależne od treści stosunku prawnego będącego podstawą przeniesienia własności, wszelkie spory w tej mierze mogą być rozstrzygane w płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych Uregulowanie objęte art. 12 ustawy, którego błędną wykładnię zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu skarga kasacyjna, przewiduje obowiązek władającego powierzchnią ziemi w dacie wejścia ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. w dniu 1 października 2001 r. zgłoszenie właściwemu staroście faktu zanieczyszczenia powierzchni ziemi, jaki spowodował inny podmiot przed wejściem w życie niniejszej ustawy z zastrzeżeniem dokonania tego zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004 r. Analiza treści omawianego przepisu wskazuje, iż dotyczy on przypadków, w których zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło przed wejściem w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska i zostało spowodowane przez osobę będącą względem władającego, o jakim mowa w tym uregulowaniu, innym podmiotem, z czego wypływa wniosek, że delikt powodujący zanieczyszczenie musi zostać popełniony wówczas, gdy władający objął we władanie daną nieruchomość, co wyklucza możliwość uznania za inny podmiot w rozumieniu tego unormowania poprzednika prawnego władającego. Podkreślenia wymaga, że przepis ten o charakterze międzyczasowym stwarzał możliwość uwolnienia się wymienionych w nim władających od dokonania rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przez inne podmioty wówczas, gdy nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska i niewątpliwie celem ustawodawcy było stworzenie również i tym władającym ochrony w przypadku wyrządzenia szkody przez osoby trzecie, na równi z przewidzianą w art. 102 ust. 2 tej ustawy. Wymieniony przepis, o czym była mowa wyżej, wyklucza możliwość uwolnienia się od obowiązku rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przed objęciem nieruchomości we władanie, z czego wynika, że sprawstwo poprzednika prawnego władającego nie może być poczytane jako działanie innego podmiotu. Przyjąć w związku z tym należy, kierując się wykładnią celowościową i systemową, że art. 12 ust. 1 ustawy odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego, o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyklucza to uznanie jako "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu, poprzednika prawnego władającego. Zgodzić należy się w związku z tym ze stanowiskiem Sądu I instancji, że następca prawny nie jest "innym podmiotem", o jakim mowa w art.12 ustawy i wobec tego skarżący nie mógł skutecznie dokonać zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi w powołaniu na ten przepis i w ten sposób uwolnić się od obowiązku rekultywacji, skoro sprawcą zanieczyszczenia był jego poprzednik prawny. Z przyczyn wymienionych i przy braku przesłanek stosowania art.183 p.p.s.a., na podstawie art.184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.