II SO/Ke 5/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Pędziwilk - Moskal po rozpoznaniu w dniu 31 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku E.H. o wymierzenie Wojewodzie Ś. grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. za nieprzekazanie skargi postanawia: I. wymierzyć Wojewodzie Ś. grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych; II. zasądzić od Wojewody Ś. na rzecz E.H. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 9 września 2020 r. E.H. zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach o wymierzenie Wojewodzie Świętokrzyskiemu, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", grzywny za nieprzekazanie skargi. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że w dniu 10 lipca 2020 r. za pośrednictwem Wojewody Świętokrzyskiego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach pismo z dnia 9 lipca 2020 r., zatytułowane: "Skarga na czynności Wojewody Świętokrzyskiego". E.H. wskazała na obowiązek organu wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a. i zarzuciła, że Wojewoda Świętokrzyski utrudnia przekazanie do Sądu wniesionej przez nią skargi, gdyż wbrew żądaniu strony przekazał ww. skargę Ministrowi Rozwoju. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie organowi grzywny Wojewoda Świętokrzyski wyjaśnił, że zgodnie z art. 234 pkt 1 i art. 133 k.p.a. potraktował pismo E.H. z dnia 9 lipca 2020 r. jako wniesione w terminie odwołanie od decyzji tego organu z dnia 30 czerwca 2020 r. znak: SPN.II.7533.131.2020, którą na podstawie art. 73 ust. 1, ust. 3 i ust. 3a w zw. z art. 103 st. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdzono, że nieruchomość położona w obrębie 0020 Pilczyca, gmina Kluczewsko, oznaczona na mapie do celów prawnych z projektem podziału nieruchomości, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, prowadzonego przez Starostę Włoszczowskiego, w dniu 21 grudnia 2016 r. pod nr P.2613.2016.1420 jako działki nr 546/3 o pow. 0,0244 ha i nr 659/5 o pow. 0,0060 ha, zajęta pod drogę publiczną nr 30430 pn. droga 30433 - Ciemiętniki - Pilczyca (nowy nr 0252 T), będąca w dniu 31 grudnia 1998 r. własnością osób fizycznych, znajdująca się w tej dacie we władaniu Skarbu Państwa, stała się z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Powiatu Włoszczowskiego. Wobec powyższego Wojewoda przekazał pismo E.H. z dnia 9 lipca 2020 r. wraz z aktami sprawy organowi drugiej instancji. O czynności tej skarżąca została poinformowana. Organ wskazał nadto, że w dniu 18 sierpnia 2020 r. przesłana została do Ministra Rozwoju kolejna korespondencja E.H. zatytułowana "odwołanie od decyzji". Poinformował również, że w dniu 2 sierpnia 2020 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, poprzez przesłanie zgodnie z właściwością jej skargi z dnia 9 lipca 2020 r. do WSA w Kielcach. W tym zakresie Wojewoda udzielił skarżącej odpowiedzi, że jej skarga została potraktowana jako odwołanie od decyzji z dnia 30 czerwca 2020 r. i zgodnie z przepisami prawa administracyjnego przekazana do rozpoznania przez właściwego ministra. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. na organie administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, spoczywa obowiązek przekazania sądowi skargi wraz z uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Niezastosowanie się do tego obowiązku obwarowane zostało sankcją w postaci wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Ratio legis tej regulacji polega na zabezpieczeniu sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2013, s. 328). Treść art. 54 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz obwarowanie tego obowiązku sankcją z art. 55 § 1 p.p.s.a., prowadzi do wniosku, że nawet uzasadnione przekonanie organu, że skarga jest niedopuszczalna, bo sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, nie zwalnia tego organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bowiem bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Nie może w żaden sposób wpływać na realizację tego obowiązku przekonanie organu, że sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawie, w której wniesiona została skarga. Tego rodzaju wadliwość nie może być eliminowana w drodze nieprzekazania skargi i akt sprawy, ponieważ organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, nie jest właściwy do dokonania oceny w przedmiocie dopuszczalności wniesionej skargi. Z powyższego wynika, że ocena, czy złożona skarga należy do właściwości sądu administracyjnego może być przeprowadzona wyłącznie przez ten sąd, po jej przekazaniu przez organ. Badanie dopuszczalności skargi należy bowiem wyłącznie do kompetencji sądu administracyjnego, który będzie orzekał w oparciu o skargę, akta i odpowiedź na skargę złożoną przez organ (por. postanowienie NSA z dnia 11 września 2020 r., sygn. akt I OZ 520/20 i z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt I OZ 1271/18 niepublikowane). W przypadku złożenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. należy odróżnić etap orzekania przez sąd, co do dopuszczalności samej skargi od orzekania w przedmiocie wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Sąd, oceniając wniosek o wymierzenie grzywny uwzględnia okoliczności, które zobowiązany jest wziąć pod uwagę rozstrzygając w tym przedmiocie, a zatem wykonanie przez organ obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Z akt sprawy wynika, że E.H. w dniu 10 lipca 2020 r. za pośrednictwem Wojewody Świętokrzyskiego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach pismo z dnia 9 lipca 2020 r., zatytułowane: "Skarga na czynności Wojewody Świętokrzyskiego". Następnie w dniu 2 sierpnia 2020 r. skarżącą wezwała Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa, poprzez przekazanie powyższej skargi do Sądu. W odpowiedzi na wezwanie Wojewoda pismem z dnia 7 sierpnia 2020 r. poinformował skarżącą, że zgodnie z przepisami prawa administracyjnego przesłał pismo zatytułowane "skarga", uznając je za wniesione w terminie odwołanie od decyzji tego organu z dnia 30 czerwca 2020r. do rozpoznania przez właściwego ministra, o czym skarżąca została poinformowana. Pismem z dnia 2 sierpnia 2020 r. E.H. złożyła bezpośrednio do Sądu skargę z dnia 9 lipca 2020 r. W piśmie przewodnim do tej skargi jej autorka wskazała, że wobec przesłania przez Wojewodę w dniu 24 lipca 2020 r. do Ministra Rozwoju złożonej przez nią skargi za pośrednictwem organu, wnosi skargę bezpośrednio do Sądu. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 5 sierpnia 2020 r. skarga E.H. została przekazana do Wojewody Świętokrzyskiego. Skarżącą poinformowano, że zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, a nie bezpośrednio do sądu. W odpowiedzi na przekazanie powyższej skargi do organu, Wojewoda pismem z dnia 14 sierpnia 2020 r. poinformował, że z uwagi na przepis art. 234 pkt 1 i art. 133 k.p.a. przekazał skargę - potraktowaną jako odwołanie od decyzji - wraz z aktami sprawy do Ministra Rozwoju. Kolejnym pismem z dnia 24 sierpnia 2020 r. E.H. zwróciła się do Sądu o zdyscyplinowanie Wojewody Świętokrzyskiego do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2a - 2c p.p.s.a., wymierzenie organowi grzywny, oraz zobowiązanie do przekazania jej skargi z dnia 9 lipca 2020 r. wraz z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 2 sierpnia 2020 r. oraz aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Pismem z dnia 25 sierpnia 2020 r. Sąd poinformował skarżącą, że powyższa skarga została przekazana Wojewodzie w trybie art. 54 § 1 p.p.s.a. pismem z dnia 5 sierpnia 2020 r., zaś zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ przekazuje skargę Sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w postaci papierowej lub elektronicznej w terminie 30 dni od jej otrzymania. W dniu 9 września 2020 r. E.H. skierowała do Sądu wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Organ do dnia rozpatrzenia powyższego wniosku nie przekazał skargi E.H. z dnia 9 lipca 2020 r. do Sądu. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Wojewoda wyjaśnił, że w jego ocenie pismo E.H. z dnia 9 lipca 2020 r. stanowiło wniesione w terminie odwołanie od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 30 czerwca 2020r., a nie skargę do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, takie przekonanie organu nie uzasadniało odstąpienia od obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Wojewoda Świętokrzyski, będący organem administracji publicznej, miał - stosownie do treści powołanego przepisu - obowiązek przekazania skargi do sądu, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Z obowiązku tego Wojewoda nie wywiązał się, a zatem wystąpiła przesłanka uzasadniająca wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Wymierzenie grzywny w związku z nieprzekazaniem sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i kompletnymi aktami administracyjnymi, jest niezależne od przyczyn braku wywiązania się przez organ z ustawowych obowiązków. To, jakie okoliczności spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 232/13, Lex nr 1309900). Samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny jest zasadny. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjno-prewencyjny. Omawiana sankcja finansowa służy przede wszystkim zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości, stanowi bowiem istotną dolegliwość, szczególnie w przypadkach, gdy organ notorycznie nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 4 listopada 2010r., sygn. akt I OZ 836/10; z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OZ 597/11 oraz z dnia 23 września 2011 r., sygn. akt II OZ 790/11 - dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rolą grzywny jest także ukaranie organu za jego nieprawidłowe działania. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji prawa do sądu. Niemniej sformułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyte w art. 55 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i kwestia ta pozostawiona została ostatecznie uznaniu sądu. Sąd wymierzając organowi grzywnę bierze pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy. Zgodnie z art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie przewidział jej dolnej granicy oraz nie określił dyrektyw jej wymierzania, pozostawiając decyzję w tej materii Sądowi. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że grzywna w kwocie 200 zł będzie adekwatna do stwierdzonego naruszenia prawa przez organ. Wskazana wysokość grzywny pozwoli również, zdaniem Sądu, na zapobieżenie takim działaniom (zaniedbaniom) ze strony organu w przyszłości. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 64 § 3 i art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I postanowienia. Sąd, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., zasądził od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz E.H. kwotę 100 zł tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania (pkt II postanowienia). Na kwotę tę składa się wpis sądowy od wniosku w wysokości 100 zł.