II SA/Go 638/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi I.S. i Z.S. wspólników S Sp. cywilna na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących I.S. i Z.S. wspólników S Sp. Cywilna solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2022 r. znak: [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. i I.S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, przeznaczonego do realizacji na działkach o nr [...] położonych przy ul. [...]. Od powyższej decyzji, zachowując ustawowy termin, odwołał się P.P., podnosząc, że planowana inwestycja spowoduje zacienienie budynku znajdującego się na jego nieruchomości, a także utrudni dojazd oraz dojście do tego budynku. W odwołaniu wskazał także, iż inwestor rozpoczął wykonywanie robót budowlanych pomimo braku dysponowania ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] września 2022 r. znak: [...] Wojewoda uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia Z. i I.S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, przeznaczonych do realizacji na dz. nr [...] położonych przy ul. [...]. W ocenie organu drugiej instancji decyzja wydana na rzecz inwestorów nie podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Regułą jest rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. P.P., w terminie określonym w 129 § 2 k.p.a. wniósł odwołanie, a zatem decyzja o pozwoleniu na budowę nie stała się ostateczna i nie uprawniała do wykonywania robót budowlanych. W związku z treścią odwołania Wojewoda zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o ustalenie czy inwestor rozpoczął wykonanie robót budowlanych na działkach o nr [...] położonych przy ul. [...]. W odpowiedzi PINB pismem z [...] września 2022 r. poinformował, iż po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, ustalił rozpoczęcie prac budowlanych na działkach o nr [...]. Wykonane zostały pale pod budynek, fundamenty oraz rozpoczęto wykonywanie ścian na poziomie parteru budynku. PINB zaznaczył, że nie jest w posiadaniu decyzji Prezydenta Miasta z [...] czerwca 2022 r., tym samym projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i nie może orzec o zgodności wykonanych prac z projektem załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę. Wskazał także, że zdaniem inwestora odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie powinna być stroną postępowania. W ocenie Wojewody inwestor przystąpił do wykonywania robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i roboty te prowadzi. Przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest określenie, jaki obiekt i w jakim miejscu może zostać wykonany w oparciu o podlegający zatwierdzeniu projekt budowlany. Organy architektoniczno - budowlane nie mogą merytorycznie rozstrzygać w sprawie udzielenia zgody na budowę, jeśli roboty zrealizowano. Z uwagi na wykonywanie robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zdaniem Wojewody w sprawie zachodziła przesłanka określona w art. 35 ust. 5 pkt 2 prawa budowlanego i organ odwoławczy był zobowiązany do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i wydania decyzji odmownej. Odnosząc się zaś do uwag inwestora, iż odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie powinna być stroną w postępowaniu, organ odwoławczy wskazał, że z dokumentacji sprawy wynika, że P.P. przysługuje przymiot strony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję złożyli I. i Z.S. W uzasadnieniu skargi podali, że rozpoczęli prace budowlane w oparciu o nieprawomocną decyzję nr [...] z [...] czerwca 2022 r. Prezydenta Miasta. Wskazali, że w wyniku nowelizacji ustawy - Prawo budowlane wprowadzonej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) usunięty został wymóg legitymowania się przy rozpoczęciu robót budowlanych przez inwestora ostatecznym pozwoleniem na budowę. Aktualnie inwestor ma prawo rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tego powodu nie można już mówić o naruszeniu w takiej sytuacji art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, który wprost uprawnia do rozpoczęcia tych robót. Przepis art. 130 § 1 k.p.a. wyrażający ustawową zasadę niewykonywania nieostatecznych decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania jest adresowany do organów administracji publicznej jako podmiotów uprawnionych do przymusowego wykonania obowiązków administracyjnoprawnych. Powyższy przepis ma zatem - jako zasada - chronić prawa stron przed przymusowym wykonaniem decyzji upływem terminu do wniesienia środka odwoławczego w administracyjnym toku instancji. W ten sposób ustawodawca gwarantuje stronie zasadę niewykonalności na drodze egzekucji administracyjnej decyzji nieostatecznych do momentu upływu terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Inne znaczenie ma natomiast zasada wynikająca z art. 130 § 2 k.p.a., w której odwołanie wywołuje skutek suspensywny, gdyż zawiesza proces wykonywania nieostatecznej decyzji. Przepis ten zatem adresowany zasadniczo do stron postępowania, które mogą rozpocząć proces wykonywania nieostatecznej decyzji zanim zostanie wniesione odwołanie. W związku z powyższym skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem Wojewody. Ponadto zarzucili obu decyzjom, że w toku postępowania przed organami obu instancji naruszone zostało prawo materialne, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że nieruchomość skarżącego P.P. pozostaje w obszarze oddziaływania obiektu, który jest przedmiotem inwestycji realizowanej przez skarżącego. Organ I instancji nie dość wnikliwie zbadał sprawę nadając przymiot strony P.P., co podnieśli skarżący podczas kontroli dokonanej przez PINB. Stanowisko to zostało powielone w uzasadnieniu skarżonej decyzji bez wnikliwego zbadania podstaw prawnych uznających P.P. jako stronę postępowania. Błędem organu I instancji było umieszczenie w rozdzielniku przedmiotowej decyzji P.P. z zapisem: "Otrzymują strony postępowania", co w konsekwencji skutkowało wniesieniem odwołania do Wojewody o przez P.P. oraz ostatecznie wydaniem decyzji Wojewody. W uzupełnieniu skargi skarżący podnieśli, że jak wykazano na załączniku graficznym dołączonym do skargi odległość budynku projektowanego od budynku istniejącego jest większa niż wynika to z obliczeń. Nie występuje zacienianie. Projektowany budynek znajduje się w strefie śródmiejskiej - Uchwała nr LXIV/792/10 Rady Miasta z dnia 30 marca 2010 r. Droga dojazdowa nie jest zagrodzona, nadal jest i będzie dostępna. Główne wejście do budynku P.P. znajduje się od strony ul. [...]. Budynek P.P. nie znajduje się w związku z tym w obszarze oddziaływania obiektu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem organ drugiej instancji odmawiając skarżącym wydania pozwolenia na budowę, nie ustalił prawidłowo okoliczności mających wpływ na to rozstrzygnięcie. Mianowicie, uwzględniając odwołanie wniesione przez P.P. organ odwoławczy nie poczynił dostatecznych ustaleń czy temu odwołującemu przysługuje w tym postępowaniu przymiot strony, co wiązało się z prawidłowym wyznaczeniem obszaru oddziaływania inwestycji skarżących. Ponadto podając jako jedyną przyczynę odmowy wydania pozwolenia na budowę fakt rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji, organ odwoławczy nie ustalił precyzyjnie kiedy te roboty zostały rozpoczęte, w szczególności czy nastąpiło to już po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji a przed wniesieniem odwołania. Odnośnie do kwestii wniesienia odwołania przez osobę nieuprawnioną, na co w odwołaniu i skardze powoływali się skarżący, należy zauważyć, że zgodnie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, które to przepisy stanowią lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu - rozumianego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W rozpoznawanej sprawie z faktu doręczenia decyzji organu pierwszej instancji P.P. można przyjąć jedynie, że organ ten uznał, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje działkę należącą do P.P. Z kolei organ odwoławczy w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie odniósł się faktycznie do tej kwestii, ograniczając się do lakonicznego i niczego nie wyjaśniającego stwierdzenia, że "z dokumentacji sprawy wynika, że P.P. przysługuje przymiot strony". Należy zauważyć, że zagadnienie prawidłowego ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, nie jest sprawą prostą, a z powodu różnorodności konkretnych stanów faktycznych problem ten nie jest traktowany w orzecznictwie w sposób jednorodny. Należy przy tym podkreślić, że samo sąsiedztwo z działką, na której planowana jest realizacja inwestycji, nie przesądza o przyznaniu statusu strony w postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie skutkiem wniesienia odwołania było uchylenie pozytywnej dla inwestorów decyzji o pozwoleniu na budowę i wydanie decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę. W związku z tym organ drugiej instancji powinien ze szczególną uwagą potraktować podnoszone przez inwestorów zastrzeżenia odnośnie do tego, czy odwołanie zostało wniesione przez osobę będącą stroną postępowania i z należytą starannością podejść do kwestii ustalenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, czego nie uczynił. Jeżeli chodzi o datę rozpoczęcia przez skarżących robót budowlanych, to jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji, rozpoczęcie tych robót mimo braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę było jedyną przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Mimo jednak tego, że rozpoczęcie robót budowlanych miało decydujące znaczenie dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, organ odwoławczy nie poczynił ustaleń kiedy dokładnie roboty te zostały rozpoczęte, w szczególności czy nastąpiło to przed uzyskaniem przez skarżących decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę, czy też po uzyskaniu tej decyzji oraz czy roboty zostały rozpoczęte przed doręczeniem skarżącym odpisu odwołania i czy były kontynuowane po tej dacie. Z pisma PINB z [...] września 2022 r., na które powołał się organ odwoławczy, wynika jedynie, że roboty budowlane zostały rozpoczęte przed dniem przeprowadzenia czynności wyjaśniających, tj. przed [...] września 2022 r., Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ drugiej instancji nie wyjaśnił wystarczająco wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Tym samym organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany do zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie do jego rozpatrzenia. Z kolei w myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda zaniechał ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, a co za tym idzie kręgu stron postępowania i w konsekwencji rozpoznał odwołania wniesione przez osobę, co do której istnieją wątpliwości czy jest stroną postępowania, a ponadto Wojewoda nie ustalił, kiedy zostały rozpoczęte roboty budowlane, uzasadniające odmowę wydania pozwolenia na budowę oraz czy były kontynuowane po wniesieniu odwołania, mimo że miało to znaczenie dla zastosowania przepisów prawa materialnego. Niedokonanie ustaleń stanu faktycznego sprawy w powyższym zakresie powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Należy zauważyć, że zmiana brzmienia art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegająca na wyeliminowaniu przez ustawodawcę z treści tego przepisu słowa "ostatecznej", która nastąpiła z dniem 28 czerwca 2015 r. na mocy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), nie jest jednolicie interpretowana w doktrynie i orzecznictwie. Z jednej strony w doktrynie wyrażany jest pogląd, że aktualnie inwestor co do zasady ma prawo rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Oczywiste jest tym samym, że nie można mówić o naruszeniu w takiej sytuacji art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, który wprost uprawnia do rozpoczęcia tych robót. Zdaniem komentatorów wprowadzona nowelą z 20 lutego 2015 r. zmiana art. 28 ust. 1 stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest bowiem natychmiastowo wykonalna z chwilą skutecznego zakomunikowania jej inwestorowi (tak: A. Kosicki (w:) Prawo budowlane, Komentarz, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2022). Z drugiej strony w orzecznictwie wyrażane jest stanowisko, że art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), należy interpretować w ten sposób, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, natomiast nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu wyłącznie w przypadkach, o jakich mowa w art. 130 § 3 i 4 k.p.a. Podstawę rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych stanowi pozwolenie na budowę, zaś reguły wykonalności tej decyzji normuje art. 130 k.p.a. (por. np. wyroki NSA z 18 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2784/19 i z 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 151/18). W przypadku przyjęcia drugiego poglądu rozważenia wymagałoby, czy w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, organ drugiej instancji może zastosować art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r. nadanym przez art. 1 pkt 16 lit. c ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Zgodnie z tym unormowaniem organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W szczególności rozważenia wymaga czy "uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę" w rozumieniu tego przepisu, oznacza uzyskanie decyzji ostatecznej, czy decyzji wykonalnej w rozumieniu przepisów k.p.a., czy też wystarczy uzyskanie decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę. Wypowiadanie się przez Sąd odnośnie do możliwości zastosowania w rozpoznawanej sprawie przez organ odwoławczy art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego byłoby na obecnym etapie przedwczesne, skoro nie jest jasne, czy odwołanie zostało wniesione przez stronę, a tym samym czy powinno być rozpoznane merytorycznie oraz kiedy dokładnie zostały rozpoczęte przez skarżących roboty budowlane. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 202 § 2 p.p.s.a. zasądzając solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 zł stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi. Prowadząc ponownie postępowanie Wojewoda zobowiązany będzie w pierwszej kolejności ustalić obszar oddziaływania inwestycji skarżących, a co za tym idzie rozstrzygnąć czy odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania. W przypadku zaś przystąpienia do merytorycznego rozpoznania tego odwołania konieczne będzie ustalenie w jakim konkretnie okresie zostały wykonane przez skarżących roboty budowlane. Dopiero tak poczynione ustalenia pozwolą organowi na dokonanie oceny, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, a to w kontekście podnoszonej przez skarżących zmiany brzmienia tego przepisu, i jego relacji w stosunku do art. 130 § 1 k.p.a. oraz czy to ewentualne naruszenie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, polegające na rozpoczęciu prac budowlanych (w zależności od poczynionych ustaleń - przed lub po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji, przed lub po wniesieniu odwołania) przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, powinno skutkować w ustalonych okolicznościach zastosowaniem przez organ drugiej instancji art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego.