II SAB/Op 79/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. D., B. G., L. K. i M. S. na bezczynność Wojewody Opolskiego w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatów radnych postanawia odrzucić skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia 14 października 2022 r. L. D., B. G., L. K. i M. S. (zwani też dalej skarżącymi) złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Wojewody Opolskiego w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatów radnych. Skarżący wyjaśnili, że pismem z dnia 5 lipca 2021 r. zawiadomili Wojewodę Opolskiego o naruszeniu przepisów w Gminie [...], a mianowicie art. 24d ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 559, z późn. zm. - dop. Sądu), zwanej dalej "u.s.g.", zgodnie z którym wójt nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Tymczasem Burmistrz [...] wielokrotnie w latach 2019 i 2020 zawierał umowy cywilnoprawne z dwoma radnymi. Zdaniem skarżących takie postępowanie Burmistrza jest niezgodne z prawem i powinno skutkować wygaszeniem mandatu obu radnych. Wobec tego skarżący wystąpili do organu nadzoru, jakim jest Wojewoda Opolski, ale ten udzielił odpowiedzi negatywnej, powołując się na swoją ocenę charakteru prawnego zawartych umów, wykluczający zastosowanie art. 24d u.s.g. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i przepisy Konstytucji RP oraz art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wywiedli, że wykładania celowościowa i systemowa art. 24 u.s.g. nakazuje przyjąć, że przepis ten jest jednym ze skierowanych do radnego gminy zakazów, których naruszenie jest obwarowane sankcją wygaśnięcia mandatu, jest przepisem antykorupcyjnym, ma zapobiegać sytuacjom, kiedy radny gminy będzie wykonywał pracę na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej z gminą, w której uzyskał mandat. Nie godząc się ze stanowiskiem Wojewody, skarżący ponownie wystąpili z żądaniem podjęcia działań zmierzających do usunięcia dostrzeżonego naruszenia prawa. Zarzucili Wojewodzie Opolskiemu bezprawne zachowanie i pozostawanie w rażącej bezczynności w powyższym zakresie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej odrzucenie. Wyjaśnił, że bezczynność organu w zakresie braku wydania zarządzenia zastępczego nie stanowi podstawy do wniesienia do sądu skargi i zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej zwanej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 P.p.s.a.). W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej w zakresie wyznaczonym enumeracją z art. 3 P.p.s.a., a także kontrola innych kwestii rozpoznawanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów P.p.s.a., jak wymienione w art. 4 P.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazanych z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz w określonym terminie. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego albo podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Dla uznania bezczynności prowadzenia postępowania przez organ konieczne jest więc ustalenie, że organ administracyjny był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do prowadzenia postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji, aktu lub podjęcia czynności i mimo to nie podejmuje w terminie działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi lub odmawia ich podjęcia. Zaskarżenie bezczynności jest natomiast dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. W razie stwierdzenia, że brak jest podstaw do realizacji żądania w jednej z form działania organów administracji określonych w 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. i podlegających kontroli sądów administracyjnych, skarga na bezczynność kontroli takiej również nie może być poddana i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Analizując kwestię właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, powtórzyć przyjdzie, że skarżący objęli skargą bezczynność Wojewody Opolskiego w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśniecie mandatów radnych. W myśl art. 98a ust. 1 u.s.g., jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2022 r. poz. 1110 - dop. Sądu), w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 2 u.s.g.). W ocenie Sądu rację ma Wojewoda Opolski, że skarga wniesiona przez ww. skarżących nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, wyznaczonej przepisem art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Jak już bowiem wspomniano, skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej i przysługuje tylko w tych sprawach, w których wydawane są decyzje, postanowienia oraz akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 9 P.p.s.a. Tymczasem zarządzenie zastępcze, uregulowane w cyt. wyżej art. 98a u.s.g., jest szczególnym aktem nadzoru podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 98 u.s.g. W świetle tych przepisów, jedynie wojewoda jako organ nadzoru może zdecydować o wydaniu zarządzenia zastępczego, które następnie podlegać będzie kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. Niewątpliwie zarządzenie zastępcze nie jest żadnym z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., wobec czego bezczynność organu polegająca na niewydaniu takiego zarządzenia nie stanowi bezczynności organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Nie jest również bezczynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., jako że postępowanie w sprawie wydania zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. nie jest postępowaniem administracyjnym. Kontroli sądowej z powodu niezgodności z prawem podlegają tylko rozstrzygnięcia organu nadzoru, ponieważ zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych określony w omawianym przepisie P.p.s.a. sprowadza się do kontrolowania rozstrzygnięć organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, nie zaś na wymuszaniu przez sąd wydawania określonych rozstrzygnięć (por. postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 22/14; postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 583/16, dostępne - jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak słusznie dostrzegł WSA w Rzeszowie, nie istnieje bowiem żaden przepis prawa, który uprawniałby podmiot do żądania wydania zarządzenia zastępczego i jednocześnie rodziłby po stronie wojewody obowiązek przeprowadzenia w tym przedmiocie postępowania zakończonego takim zarządzeniem. Kwestia należytego wywiązania się przez wojewodę z ciążących na nim obowiązków może być natomiast przedmiotem skargi, o której mowa w dziale VIII K.p.a., kierowanej do organu wyższego stopnia (postanowienie z dnia 18 stycznia 2016 r., sygn. akt II SAB/Rz 106/15). Powtórzyć przyjdzie, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być zatem jedynie akt nadzoru nad działalnością organu jednostki samorządu terytorialnego, a nie zaniechanie przez organ podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Natomiast brak reakcji organu nadzoru na pisma zawierające żądanie podjęcia działań w trybie nadzoru nie jest bezczynnością organu uzasadniającą dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 560/14 i powołane tam orzecznictwo). Trafnie wywodził WSA w Gorzowie Wielkopolskim, że gdyby na gruncie przepisów P.p.s.a. przyjąć właściwość sądu administracyjnego do nakazania organowi wydania zarządzenia zastępczego z art. 98a ust. 2 u.s.g., oznaczałoby to wówczas możliwość nakazania wojewodzie wydania rozstrzygnięcia o określonej z góry treści. To zaś jest niemożliwe, ponieważ w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz piśmiennictwie przyjmuje się jednolicie, że zobowiązanie organu przez sąd administracyjny na mocy przepisu art. 149 P.p.s.a. do wydania rozstrzygnięcia w żadnym wypadku nie może obejmować jego treści, bo należy do organu i sąd nie może go w tym zastępować (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt II GSK 134/05). Innymi słowy, wyrok uwzględniający skargę na bezczynność nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2016, s. 652 i powołane tam orzecznictwo). Przyjęcie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego w omawianej sprawie byłoby równoznaczne z obejściem tej zasady (postanowienie z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Go 38/16). Ponadto Sąd w pełni akceptuje wyrażone w ostatnio przywołanym postanowieniu stanowisko, wedle którego również regulacje szczególne nie pozwalają na uznanie kognicji sądu administracyjnego w sprawie skargi na bezczynność wojewody w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego, w tym przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2022 r. poz. 135, z późn. zm.) przewidujące skargę na bezczynność wojewody. Stosownie bowiem do art. 64 tej ustawy przepis art. 63 stosuje się odpowiednio, gdy wojewoda lub organy niezespolonej administracji rządowej nie wykonują czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne naruszają prawa osób trzecich (ust. 1). W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego (ust. 2). Z kolei art. 63 ust. 1 omawianej ustawy stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Przywołane przepisy przewidują zaskarżalność bezczynności wojewody w zakresie m.in. niewykonywania "czynności nakazanych prawem", zaś przedmiot orzekania przez sąd administracyjny określony został jako nakazanie wykonania przez organ nadzoru niezbędnych czynności na rzecz skarżącego. Odnośnie do niewykonywania "czynności nakazanych prawem" celnie natomiast argumentował NSA w wyroku z dnia 31 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 2009/16), że oznacza to "obowiązek ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek odpowiedniego zachowania organu nadzoru, przy uwzględnieniu istoty i ustrojowego znaczenia kompetencji wojewody umożliwiających ingerencję w chronioną prawem samodzielność samorządu terytorialnego. Sposób wykonywania przez wojewodę nadzoru wyrażany jest bowiem jako uprawnienie do stosowania środków nadzoru w sytuacjach określonych przez przepisy prawa. W przypadku aktu nadzoru wojewody w formie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego brak jest przepisu formułującego obowiązek wydania takiego aktu. Wydanie w tym przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego poprzedza analiza okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, która jedynie w wyniku uznania, że zachodzą przesłanki do wygaszenia mandatu, w sytuacji braku podjęcia przez radę uchwały w tym przedmiocie, daje podstawę do wydania zarządzenia zastępczego. Nie oznacza to zatem, że istnieje prawny obowiązek zakończenia postępowania prowadzonego przez wojewodę wydaniem aktu nadzoru zastępującego w tym przedmiocie uchwałę organu stanowiącego". W konsekwencji nie można uznać, że wydanie zarządzenia zastępczego należy do "czynności nakazanych prawem", o których mowa w art. 64 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, w odniesieniu do których dopuszczalna jest skarga na bezczynność. W tym stanie rzeczy skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., stanowiącego, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.