II SA/Bk 900/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Wójta Gminy Bielsk Podlaski z dnia 10 listopada 2023 r. Nr OR.1431.132.2023.IR w przedmiocie połączenie wniosków w sprawie udzielenia informacji publicznej p o s t a n a w i a: odrzucić skargę; , UZASADNIENIE J. M. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na postanowienie Wójta Gminy Bielsk Podlaski z 10 listopada 2023 r. znak: Or.1431.132.2023.IR w przedmiocie połączenia, do wydania jednej decyzji, 36 wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Wskazał, że skargę wnosi na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącego, w sprawach o udostępnienie informacji publicznej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) stosuje się tylko do decyzji administracyjnych wydanych w takich sprawach, tj. do decyzji odmownych oraz o umorzeniu postępowania, co wynika z art. 16 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.). Powyższe oznacza, iż "kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile organ zmierza do wydania takiej decyzji". Dalej skarżący wywiódł, że procedura połączenia wniosków do rozstrzygnięcia w jednej decyzji kończy się postanowieniem, a nie wydaniem decyzji, w związku z tym jest inną procedurą. Nie sposób przyjąć, aby w takim postępowaniu stosowało się art. 16 u.d.i.p., a zatem postanowienie wydane w sprawie niniejszej nie ma podstawy prawnej. Skarżący też ocenił, że działania organu naruszyły art. 62 k.p.a., ponieważ regulacja ta dotyczy prowadzenia postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony, zaś w niniejszej sprawie jedyną stroną postępowania jest skarżący. Ponadto aby zastosować ten przepis musi istnieć także wielość spraw administracyjnych, prawa i obowiązki w każdej z nich muszą wynikać z tego samego stanu faktycznego, bądź z tej samej podstawy prawnej, a w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ. Tymczasem w jego sprawach nie występuje co do zasady ten sam stan faktyczny, z którego wynikają jego prawa i obowiązki jako strony. Wnioski mają różną treść i w związku z tym istnieje możliwość, że przynajmniej część z nich dotyczyła informacji przetworzonej. Każdy wniosek o informację o różnej treści kreuje odmienny stan faktyczny W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w związku z tym, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z zastosowaniem przepisów k.p.a. regulujących procedurę wydawania decyzji, a więc nie przysługuje tutaj skarga w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bez względu na to czy rzeczywiście zaistniały przesłanki do połączenia wielu spraw skarżącego. Z akt sprawy wynika, że po wydaniu zaskarżonego w sprawie niniejszej postanowienia Wójta Gminy Bielsk Podlaski z 9 października 2023 r., organ ten w dniu 14 listopada 2023 r., wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej rozpoznając nią łącznie 36 wniosków złożonych przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zanim sąd przystąpi do merytorycznego rozpoznania sprawy, w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi oraz formalną poprawność jej wniesienia. Wynika to z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym odrzuceniu podlega skarga, której wniesienie jest niedopuszczalne z innych - przyczyn. Kontrola sądu administracyjnego, sprawowana pod względem legalności, dotyczyć może tylko takiej działalności bądź zaniechania organu administracji publicznej, której formy zostały wprost wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. Jeśli chodzi o postanowienia, to w punkcie 2 tego przepisu ustawodawca wskazał, że kontroli sądu podlegają postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; w punkcie 3 zaś wskazał, że kontroli sądu podlegają postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Dodać też trzeba, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że skarga przysługuje co do zasady od orzeczeń organu drugiej instancji, chyba że ustawa wprost wskazuje na dopuszczalność skargi na orzeczenie organu pierwszej instancji. Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Wójta Gminy Bielsk Podlaski w przedmiocie połączenia wniosków w sprawie udzielenia informacji publicznej do wydania jednej decyzji. W podstawie prawnej postanowienia organ wskazał art. 12 i art. 62 k.p.a. Przepis art. 12 k.p.a. wyraża ogólną zasadę ekonomii postępowania, natomiast zgodnie z art. 62 k.p.a. w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. W sprawie niniejszej zwrócić należy również uwagę na treść art. 123 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którymi w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia; postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W art. 62 k.p.a. nie wskazano jaką formę powinno przybrać połączenie w jedno postępowanie spraw "dotyczących więcej niż jednej strony" odbywające się na podstawie tego przepisu. Skoro jest to jednak kwestia wynikła w toku postępowania (procesowa) lecz nie rozstrzygająca o istocie sprawy (co nastąpiło w później wydanej decyzji odmownej), trudno zakwestionować wydanie w tym zakresie postanowienia na zasadzie art. 123 k.p.a. Na postanowienie takie nie przysługuje jednak zażalenie, bowiem k.p.a. tak nie stanowi. A jeśli nie jest to postanowienie zaskarżalne, rozstrzygające co do istoty sprawy bądź postanowienie kończące postępowanie w sprawie, co wobec wydania decyzji z 14 listopada 2023 r. jest kwestią oczywistą - nie występują podstawy do objęcia go kontrolą legalności na postawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Nie jest to również postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania skargi w sprawie niniejszej stanowisko skarżącego odnośnie kwestii proceduralnych stosowania art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.) i k.p.a. Zgodnie z tym przepisem odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Ponadto do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy k.p.a. Niezależnie jednak od tego, czy z przepisu art. 16 ust. 2 u.d.i.p. wyprowadzimy szerokie stosowanie k.p.a. w sprawach o dostęp do informacji publicznej zmierzających do wydania decyzji odmownej bądź umarzającej postępowanie (a więc w całej procedurze prowadzącej do wydania decyzji, jak np. wyrok NSA z 11 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 574/22, orzeczenia.nsa.gov.pl), czy też przyjmiemy stosowanie węższe (stricte tylko do decyzji a nie do procedury ją poprzedzającej) – wydanie postanowienia na podstawie art. 62 k.p.a. w procedurze prowadzącej do wydania decyzji z art. 16 ust. 1 u.d.i.p i tak pozostaje niezaskarżalne zażaleniem, a w konsekwencji jest niezaskarżalne do sądu administracyjnego. Kwestionowanie wydania tego postanowienia będzie mogło nastąpić dopiero w środku zaskarżenia od decyzji kończącej postępowanie o udostępnienie informacji publicznej, czyli w sprawie niniejszej decyzji z 10 października 2023 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Marginalnie wskazać należy, że nie ma podstaw by zakwalifikować postanowienie z 10 listopada 2023 r. o połączeniu spraw jako czynność materialno-techniczną z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontroli legalności sądu administracyjnego podlegają niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej (inne niż decyzje i postanowienia) dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, "z wyłączeniem" aktów lub czynności podjętych m.in. w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, Ordynacji podatkowej, postępowań o których mowa w ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Chodzi tu o indywidualne akty bądź czynności niebędące decyzją lub postanowieniem, przesądzające w sposób formalny o prawie bądź obowiązku wynikających już z przepisów prawa. W uzasadnieniu projektu ustawy z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (VII kadencja, druk sejm. nr 1633 i 2539) wyjaśniono, że celem zmiany wprowadzającej do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ww. "wyłączenie" jest wykluczenie zaskarżania do sądu administracyjnego poszczególnych aktów i czynności podejmowanych w ramach sformalizowanych procedur. Podkreślono, iż zmiana ta nawiązuje do stanowiska zajętego w doktrynie, że nadmierne rozszerzenie granic kontroli sądowoadministracyjnej może mieć wpływ na standard ochrony zabiegających o nią podmiotów. W interesie skarżącego lepiej jest odczekać, aż sprawa dojrzeje do rozpoznania przez sąd administracyjny, który – w sytuacji bezpośredniej i rzeczywistej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki – będzie mógł zagwarantować realną, a nie przedwczesną czy też pozorną, ochronę prawną. Należy zauważyć, że ustanowione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ograniczenie zaskarżalności wspomnianych aktów i czynności zostało powiązane ze ściśle określonymi w tym przepisie ustawami procesowymi, a zatem obejmuje tylko te akty i czynności, które wydano lub podjęto w ramach tych postępowań. (zob. Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II 2021, komentarz dot. art. 3 p.p.s.a.). W konsekwencji, tak jak wyżej wskazano, zarzuty odnośnie postanowienia z 10 listopada 2023 r. nie mogą być podniesione skutecznie w skardze na to postanowienie, a skarżący będzie mógł je podnieść w środkach zaskarżenia zmierzających do kontroli instancyjnej decyzji z 14 listopada 2023 r. (odwołanie) i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Zaskarżone postanowienie ma bowiem charakter typowo proceduralny i pomocniczy względem właściwego działania organu zmierzającego do podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego dotyczącego przedmiotu całej sprawy, czyli odmownego rozpoznania wniosków skarżącego o udzielenie informacji publicznej. Nie podlega odrębnemu zaskarżeniu ani jako postanowienie, ani tym bardziej jako czynność materialno-techniczna. Niezależnie od powyższego niedopuszczalność jego zaskarżenia wynika również i z tego, że jest to postanowienie organu pierwszej instancji. Z wyżej wskazanych powodów sąd skargę odrzucił jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.