II SA/Ke 536/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Pędziwilk - Moskal po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi R. S. na uchwałę Marszałek Województwa z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia na obszarze województwa ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których występuje spalanie paliw postanawia: odrzucić skargę. UZASADNIENIE R. S. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę nr XXII/292/20 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 29 czerwca 2020 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa świętokrzyskiego ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których występuje spalanie paliw. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 26 września 2023 r. skarżący został wezwany do wykazania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, zgodnie z treścią art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2094 ze zm.), zwanej dalej "u.s.w.". Wezwanie to doręczono skarżącemu w dniu 29 września 2023 r. W piśmie z dnia 1 października 2023 r. skarżący podniósł w szczególności, że interes prawny i uprawnienie wywodzi się z tego, że wielu mieszkańców województwa świętokrzyskiego nie stać na wymianę pieców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Rozpoznając skargę na uchwałę samorządu terytorialnego, sąd w pierwszej kolejności z urzędu bada dopuszczalność tej skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest w niniejszej sprawie art. 90 § 1 u.s.w., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Rozpatrzenie merytoryczne skargi złożonej na podstawie powyższego przepisu może nastąpić zatem jedynie wówczas, gdy zostanie wykazane nie tylko posiadanie przez stronę wnoszącą skargę interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszenie tych chronionych prawem wartości. Jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 605/23, naruszenie interesu prawnego to ograniczenie lub pozbawienie praw lub uprawnień wynikających z przepisów prawa materialnego. Naruszenie to nie może mieć formy potencjalnego czy przyszłego naruszenia, ale musi mieć aktualny charakter w chwili powoływania się na jego naruszenie uchwałą. Interes prawny, to zatem rzeczywista a nie hipotetycznie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu można mówić wówczas, gdy działanie organu administracji o wymiarze konkretnym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu. Wnoszący skargę na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Interes prawny strony skarżącej, co do którego wprost nawiązuje art. 90 ust. 1 u.s.w., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3398/19, skargę w trybie art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.w. może wnieść skutecznie tylko taki podmiot, który wykaże się naruszeniem własnego interesu prawnego lub uprawnienia wskutek uchwalonych przepisów prawa miejscowego lub podjętych czynności prawnych i faktycznych z zakresu administracji publicznej. Zaskarżeniu w tym trybie podlega uchwała organu samorządu województwa nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną strony skarżącej, tj. wywołująca dla niej negatywne konsekwencje prawne (zob. wyroki NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 3398/19; 5 listopada 2014 r., II OSK 977/13, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga wnoszona w trybie art. 90 ust. 1 u.s.w. nie ma charakteru skargi powszechnej - actio popularis, co oznacza, że do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem w oderwaniu od jakichkolwiek innych okoliczności. Przepis ten wprowadza podmiotowe ograniczenie kręgu osób legitymowanych do wniesienia skargi na uchwałę samorządu województwa. Podmiot występujący do sądu administracyjnego ze skargą na uchwałę sejmiku województwa musi wykazać, że uchwała ta narusza jego interes prawny, który to interes wynika z prawa materialnego. Nie chodzi przy tym o każde naruszenie prawa, które skarżący odbiera czy kwalifikuje jako uchybienie jego interesowi prawnemu, ale o takie, które ma charakter bezpośredni, obiektywny, zindywidualizowany i realny, a zatem gdy naruszony interes prawny ma oparcie w przepisie prawa materialnego. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2256/13, skarga wniesiona w trybie art. 90 ust. 1 u.s.w., jak i określona art. 91 ust. 1 tej ustawy nie służy każdemu, kto zarzuca organom samorządowym wyłącznie zagrożenie naruszeniem, bądź też naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Determinuje to zakres sądowej kontroli uruchomionej na podstawie tego przepisu i nie daje podstawy do korzystania "przez każdego" z prawa do wniesienia takiej skargi. Przekonanie skarżącego o niesłuszności czy wadliwości zaskarżonego aktu nie jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia członka społeczności lokalnej, a nawet radnego i nie legitymuje do wniesienia skargi w powyższym trybie (por. wyroki NSA z 21 lipca 2022 r., III OSK 1513/22; 20 lutego 2020 r., II OSK 257/20). W ocenie Sądu, wniesiona w sprawie niniejszej skarga nie wskazuje na żadne prawnomaterialne przesłanki, z których można by wywieść, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego. Jak już wskazano na wstępie, interes prawny skarżącego musi bowiem wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z 11.04.2008 r. sygn. akt II OSK 1749/07, Lex nr 470930; A. Matan [w] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Wolters Kluwer, 2016). Od tak rozumianego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, który sprowadza się do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie kształtowaniem przez prawodawcę lokalnego przepisów prawa miejscowego, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego zaskarżenia uchwały samorządu województwa. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w tej sprawie skarżący nie wskazał na okoliczności prawne ani nie powołał się na przepisy prawa materialnego, które stanowiłyby podstawę do kwestionowania zaskarżonej uchwały. Argumenty mające na celu wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącego zawarte w piśmie z 1 października 2023 r. sprowadzają się do wskazania, że skarżący jest osobą o niskim statusie materialnym, której nie stać na wymianę pieca grzewczego, a także troski o sytuację materialną wielu mieszkańców województwa świętokrzyskiego. W ocenie Sądu, okoliczności które powołuje skarżący, stanowią o posiadaniu przez niego interesu faktycznego a nie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Innymi słowy, zdaniem Sądu utrudnienia związane z koniecznością wymiany kotłów na paliwo stałe, które nie spełniają wymogów z zakresu ochrony środowiska, wpływają na sytuację skarżącego, jednak kształtują jego interes faktyczny, nie zaś interes prawny. Tym samym, skarżący nie jest legitymowany do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji postanowienia.