IV SAB/Wr 95/25

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV sprawy ze skargi T. P. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę postanawia: odrzucić skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia 20 grudnia 2024 r. T. P. (dalej: skarżąca), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej również: organ) w przedmiocie wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku w zakresie toczącego się postępowania o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zaskarżając bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w ramach toczącego się postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, poprzez niewezwanie skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku, skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie bezczynności organu w przedmiocie procedowania wniosku o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie co najmniej od dnia następnego po dniu 31 września 2024 r., kiedy to upłynął termin, w którym prawidłowo działający organ powinien był wezwać skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wysłania wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł; 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym uiszczonego wpisu od skargi, kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także kwotę 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że terminy załatwienia spraw wynikające z art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769, dalej: u.o.c.) i normy prawne dotyczące zawieszenie tych terminów wyrażone w art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167, dalej: ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy), nie dotyczą terminu wynikającego z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), który zobowiązuje organ do wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Tymczasem organ, w ocenie skarżącej, dopuścił się bezczynności, która przejawiła się w niewezwaniu skarżącej przez wiele miesięcy do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a która to bezczynność przełożyła się na niezałatwienie przedmiotowego wniosku w ustawowym terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że na mocy przepisów ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy terminy na załatwienie spraw zostały zawieszone do dnia 30 września 2025 r., w związku z czym w stosunku do organu prowadzącego postępowanie w sprawach dotyczących udzielania cudzoziemcom zezwoleń na pobyt wyłączona została możliwość wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Jak wynika z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę niedopuszczalną z innych przyczyn. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Katalog form działania administracji podlegający kontroli sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Poza tym, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona - jak wskazał autor skargi - na podstawie art. 3 § 2 pkt 9, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności - odnosząc się do tak sformułowanej skargi - należy zwrócić uwagę, że w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. uregulowano skargi na procesową bezczynność lub przewlekłość, a zatem wiązać je należy tylko z aktami lub czynnościami o charakterze ściśle procesowym, których celem podjęcia jest wydanie decyzji lub postanowienia. Wniesienie zatem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłość organu administracji jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej na mocy przepisów p.p.s.a. Wobec powyższego tylko w takich przypadkach, w jakich organ administracyjny zwleka z zakończeniem prowadzonego przez siebie postępowania, sąd może nakazać mu - kontrolując bezczynność lub przewlekłość organu w ramach skargi wniesionej w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. - wydanie w określonym terminie decyzji, postanowienia lub aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Skargę zaś wniesioną na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. należy natomiast traktować jako uzupełnienie treści art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 p.p.s.a. Ostatnia bowiem z powołanych norm odnosi się do przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., natomiast art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w istocie odnosi się do przypadków, gdy określone akty i czynności nie podlegają bezpośredniemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co jednak nie powinno stanowić przeszkody do zaskarżenia opieszałości w wydaniu takiego aktu lub dokonaniu czynności. Przepis ten stanowi wprawdzie podstawę do złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość w wydaniu tych aktów i podjęciu takich czynności, które choć nie mieszczą się w katalogu określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ale - co istotne - mają charakter aktów lub czynności, na podstawie których strona otrzymuje prawo lub na stronę zostaje nałożony obowiązek. Brak spełnienia ostatniego z wymienionych warunków w wyniku działalności orzeczniczej organu, tj. że akt lub czynność przyznaje stronie prawo lub nakłada na nią obowiązek, wyklucza kontrolę sądowoadministracyjną bezczynności lub przewlekłości w zakresie wydawania aktów lub podejmowania czynności. Uwzględniając powyższe stwierdzenie, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona bezczynność organu nie ma charakteru publicznoprawnego, co czyni skargę niedopuszczalną. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku nie mieści się bowiem w pojęciu "czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z treścią art. 112a u.o.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1). Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a (ust. 2). Z kolei, jak stanowi art. 106 ust. 2a u.o.c., jeżeli do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie zostały dołączone dokumenty, o których mowa w ust. 2, wojewoda wzywa cudzoziemca do ich przedłożenia w terminie nie krótszym niż 14 dni. Określając termin, wojewoda ocenia czas niezbędny do uzyskania przez cudzoziemca określonego dokumentu. Z powyższego wynika przede wszystkim, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych nie jest o czynnością z zakresu administracji publicznej, a jedynie czynnością, którą organ prowadzący postępowanie musi wykonać przed wydaniem decyzji w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt (po uprzednim zbadaniu wniosku i stwierdzeniu istnienia jego braków formalnych, podlegających uzupełnieniu), stanowiąc tym samym jedynie element materiału dowodowego w prowadzonym postępowaniu. Czynność ta nie dotyczy zatem uprawnień lub obowiązków strony postępowania administracyjnego. Jak podkreśla się w doktrynie, zakres przedmiotowy aktów lub czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają dopuszczalność wydania decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku. W związku z tym wskazuje się, że można przyjąć, iż decyzja administracyjna jest oświadczeniem woli organu wykonującego administrację publiczną, inne zaś akty są oświadczeniem wiedzy, które potwierdzają uprawnienia lub obowiązki (B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA 2006/2/12). Akty i czynności winny być podejmowane na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (B. Adamiak, op. cit., s. 18). Czynność, której dotyczy rozpoznawana skarga na bezczynność, wprawdzie odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, ale jest to obowiązek organu a nie strony. Dodatkowo podnieść należy, że Sąd nie jest uprawniony w toku postępowania badać, czy istotnie w sprawie w ogóle zaistniały podstawy do wezwania do uzupełnienia braków wniosku, co wyklucza zobowiązanie organu do dokonania takiej czynności. Tym samym skarga na bezczynność w przedmiocie wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt nie może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Stanowisko takie zostało już wyrażone w orzeczeniach tutejszego Sądu (zob. np. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z: 26 listopada 2024 r., sygn. akt II SAB/Wr 1088/24; 29 listopada 2024 r., sygn. akt II SAB/Wr 1115/24; 11 grudnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wr 1203/24). Zaznaczyć przy tym trzeba, że badanie ewentualnej bezczynności bądź przewlekłości działania organu, w tym podejmowania przez ten organ niezbędnych czynności procesowych, może podlegać kontroli w ramach kontroli bezczynności lub przewlekłości całego postępowania. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. uznał skargę za niedopuszczalną i skargę odrzucił, o czym orzeczono w sentencji postanowienia.