II SA/Po 550/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę UZASADNIENIE Wójt Gminy K. decyzją z dnia 25 maja 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, art. 17 i art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej: "u.ś.r.") oraz art. 104 i art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a."), odmówił D. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na ojca W. K.. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 29 kwietnia 2022 r. D. K. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na ojca Pana W. K., legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 22 marca 2022 r. W treści orzeczenia wskazano, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności u W. K. powstał w dniu 4 marca 2022 r. W sprawie nie została spełniona więc przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazana w art. 17 ust. 1b u.ś.r., albowiem niepełnosprawność u W. K. powstała po ukończeniu 25 lat. W odwołaniu z dnia 31 maja 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego D. K. podkreślił, że samodzielnie sprawuje opiekę nad ojcem. W dniu 27 listopada 2021 r. W. K. doznał udaru niedokrwiennego mózgu. Dodatkowo rozpoznano u niego niedowład połowiczny lewostronny z dyzartrią, naczyniopochodne uszkodzenie mózgu, miażdżycę tętnic szyjnych, nadciśnienie tętnicze oraz cukrzycę typu II. Ojciec odwołującego przebywał w szpitalu od dnia [...] listopada 2021 r. do dnia [...] lutego 2022 r. Od momentu powrotu ojca ze szpitala to odwołujący się nim opiekuje. W. K. korzysta z pieluch, nie porusza się samodzielnie, jedynie na wózku inwalidzkim, a w domowym obejściu z asekuracją osoby drugiej. Odwołujący codziennie dojeżdża do taty, przygotowuje mu posiłki i podaje je. Czasami także karmi ojca, albowiem ojciec choruje na reumatoidalne zapalenie stawów co nie pozwala mu na samodzielne jedzenie. Ponadto odwołujący podaje ojcu leki, pomaga w ubieraniu się, myciu, goleniu. Odwołujący podkreślił, że zdaje sobie sprawę, iż pierwszeństwo alimentacji spoczywa na współmałżonku, ale matka odwołującego choruje przewlekle od wielu lat. Dodatkowo kilka lat temu doznała złamania lewej ręki i do dnia dzisiejszego dokucza jej ból, przez co ma znacznie ograniczoną sprawność kończyny górnej. Matka odwołującego jest jedynym żywicielem rodziny, a pracę zawodową wykonuje od 35 lat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 1 lipca 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenia pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem z akt sprawy wynika, że W. K. pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W pierwszej kolejności zatem omawiane świadczenie pielęgnacyjne przysługuje żonie W. K. - M. K. , która nie ma ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, a zatem nie jest małżonkiem, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Powyższe prowadzi do wniosku, że odwołującemu D. K. nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem W. K., skoro do świadczenia tego uprawniona jest w pierwszej kolejności M. K.. W skardze z dnia 29 lipca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że do wniosku dołączył zaświadczenie lekarskie z informacją, że jego matka przewlekle choruje i regularnie leczy się w poradni lekarza rodzinnego. Organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, że matka skarżącego jest osobą przewlekle chorą na nadciśnienie tętnicze, astmę oraz niedoczynność tarczycy. W ocenie skarżącego mimo, że jego matka ma dopiero 56 lat, to nie jest w stanie sprawować opieki nad mężem. Z życiowego doświadczenia można wywieźć, że osoba w tym wieku, z takim obciążeniami zdrowotnymi, z tendencją do częstych złamań, zwichnięć i skręceń (w rodzinie wrodzona osteoporoza) oraz stłuczeń, bez uszczerbku dla swojego zdrowia nie jest w stanie sprawować pełnej opieki nad mężem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano natomiast stanowisko, że fakt pozostawania w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważany za przesłankę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić z powodu wieku lub stanu zdrowia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 lipca 2022 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia 25 maja 2022 r., nr [...], o odmowie przyznania D. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem W. K.. Odmawiając skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem organ I instancji, powołując się na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Tymczasem z dokumentacji wynika, że daty niepełnosprawności W. K. nie da się ustalić, a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 4 marca 2022 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie zajął stanowiska w tej kwestii, zupełnie pomijając stanowisko organu I instancji wyrażone w uzasadnieniu utrzymanej w mocy decyzji. Organ odwoławczy wskazał natomiast, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane ze względu na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., albowiem małżonka osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że organ odwoławczy powinien był ustosunkować się w treści zaskarżonej decyzji do zajętego przez organ I instancji stanowiska. W kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, powstanie niepełnosprawności osoby wymagającej opieki po 18 roku życia nie mogło bowiem stanowić przesłanki do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Tym niemniej, rację ma organ odwoławczy, że przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego nie było możliwe z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa odmienne stanowiska co do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Pierwsza z linii orzeczniczych wskazywała na konieczność stosowania wykładni językowej, natomiast druga – akcentowana w treści skargi – opierała się na dyrektywach pozajęzykowych – systemowych i celowościowych. W tym drugim przypadku sądy administracyjne wskazywały, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy współmałżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Sądy administracyjne wskazywały przy tym, że chodzi głównie o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki małżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Tym niemniej ostatecznie kwestia ta została rozstrzygnięta uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 (dostępną pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozstrzygnięciu tej uchwały skład orzekający stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Uzasadniając swoje stanowisko skład poszerzony w szczególności wskazał, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, albowiem ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę na uprzednie brzmienie przepisów art. 17 u.ś.r., które do 2013 r. odnosiły się do kryterium braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez małżonka, czy też krewnego bliższego stopnia. Po zmianie kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. NSA stwierdził, że dokonana zmiana i wprowadzone kryterium są efektem celowej aktywności prawodawcy, nawiązującego do prokonstytucyjnej i systemowej wykładni sądów, jakiej poddawany był przepis w poprzednim brzmieniu. NSA uznał, że w przypadku omawianych przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy podające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania. Zauważono, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w ograniczonym zakresie. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, czy też art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił również, że zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. W ocenie NSA uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W konkluzji NSA wskazał, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. Zgodnie z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści powołanej regulacji wywodzi się moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a istota tego związania oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie widzi natomiast podstaw ku temu, by zakwestionować stanowisko zajęte w zacytowanej uchwale. Mając na uwadze treść przywołanej powyżej uchwały należy uznać, że zarzut skargi okazał się niezasadny. Fakt, że małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza możliwość ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dalszym osobom, na których wobec osoby wymagającej opieki ciąży obowiązek alimentacyjny, i które w związku ze sprawowaną opieką zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub nie podejmują takiej aktywności. W tej sytuacji podnoszone przez skarżącego okoliczności związane ze stanem zdrowia małżonki W. K. –M. K. nie mogły mieć wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt XV zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 8 sierpnia 2022 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).