I SA/Op 935/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 sierpnia 2024 r., nr BP.501.1231.2024.2152.OP8.605881 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 kwietnia 2024 r., nr WITD.DI.0152.Z.VIII1423/1/24-KF, 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego T. P. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez T. P. (dalej jako: "skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej jako: "GITD", "organ odwoławczy", "organ") z dnia 16 sierpnia 2024 r., nr BP.501.1231.2024.2152.OP8.605881 utrzymująca w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej jako: "WITD") z dnia 29 kwietnia 2024 r., nr WITD.DI.0152.Z.VIII1423/1/24-KF o nałożeniu na T. P. kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. P. Sp. z o.o. (dalej jako: "Spółka") pismem z 9 stycznia 2024 r. zawiadomiono o zamiarze wszczęcia kontroli w zakresie przestrzegania przez przedsiębiorcę warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 221 z późn. zm.) (dowód: k. 3 akt admin.). Kontrolę przeprowadzono w dniu 12 lutego 2024 r. na podstawie upoważnienia nr [...] z 2 lutego 2024 r. (dowód: 9 - 10 akt admin.). Obejmowała ona przewozy prowadzone na podstawie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego w zakresie krajowego przewozu osób nr [...], wydanego przez Starostę N. z dnia 6 września 2017 r. z ważnością na czas nieoznaczony (dowód: k. 20 akt admin.). Kontrolą objęto okres od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. Ujawnione w jej trakcie naruszenia prawa utrwalono w protokole z czynności kontrolnych z dnia 14 marca 2024 r. (dalej jako: "Protokół kontroli") (dowód: k. 275 - 266 akt admin.). W efekcie przeprowadzonej kontroli pismem z dnia 18 marca 2024 r. WITD zawiadomił skarżącego jako zarządzającego transportem w Spółce o wszczęciu postępowanie administracyjnego w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie warunków i zasad wykonywania przewozów drogowych w zakresie naruszenia z lp. 15.1 załącznika nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (dowód: k. 276 akt admin.). Następnie decyzją z dnia 29 kwietnia 2024 r. WITD nałożył na skarżącego karę pieniężną z tytułu wykonywania przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym ważnego aktualnego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego - za każdy pojazd zgodnie z lp. 15.1 załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym po 200 zł. Ocenił, że w świetle dokonanych ustaleń faktycznych "(...) w przypadku 16 pojazdów przedsiębiorstwo wykonywało przewóz drogowy bez aktualnego okresowego badania technicznego". Za każdy pojazd nałożył karę pieniężną w wysokości 200 zł, co dało karę w łącznej wysokości 3.200 zł (16 pojazdów x 200 zł). Jednocześnie na zasadzie art. 92a ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ograniczył sumę nałożonych kar pieniężnych do kwoty 3.000 zł. W wyniku wniesionego od tej decyzji odwołania opisaną we wstępie decyzją z dnia 16 sierpnia 2024 r. GITD utrzymał w mocy decyzję WITD z dnia 29 kwietnia 2024 r. W podstawie prawnej decyzji z dnia 12 lipca 2024 r. GITD powołał: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - dalej jako: "k.p.a."); art. 4 pkt 22 lit. l, art. 92a ust. 2, art. 96b ust. 1, art. 92c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 728, z późn. zm. - dalej jako: "ustawa o transporcie drogowym"); lp. 15.1 załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym; art. 71, art. 81, art. 82 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1047 z późn. zm. - dalej jako: "Prawo o ruchu drogowym") i § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. z 2019 r. poz. 2147 - dalej jako: "rozporządzenie w sprawie kontroli ruchu drogowego"). W obszernym i wielowątkowym uzasadnieniu decyzji własnej GITD przedstawił w pierwszej kolejności przebieg postępowania. Następnie przytoczył i omówił mające - w jego ocenie - zastosowanie w sprawie przepisy prawa krajowego oraz unijnego. Powołał w uzasadnieniu prawnym decyzji m.in. regulacje: art. 189a § 2 k.p.a.; art. 81 ust. 1 - 2, 5 art. 82 ust. 1 - 2 Prawa o ruchu drogowym; art. 4 pkt 6a, 22 lit. l; art. 92a ust. 2, 4, 8, art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym; lp. 15.1 załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym; art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1071/2009 (Dz.Urz.UE.L Nr 300, poz. 51); art. 4 lit. a rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006 - dalej jako: "rozporządzenie nr 561/2006"). W odniesieniu do stwierdzonego naruszenia potwierdził ustalenia faktyczne dokonane w decyzji WITD, a także zawartą w niej ocenę stanu faktycznego oraz ocenę prawną sprawy. Za prawidłowe uznał ustalenie dokonane na podstawie danych z Krajowego Rejestru Elektronicznego Przedsiębiorców Transportu Drogowego oraz oświadczenia Spółki, że zarządzającym transportem w Spółce jest T. P. Dalej stwierdził organ, że w przypadku 16 pojazdów (o nr. rej.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) kolejne ich okresowe badania techniczne przeprowadzono po upływie terminu ważności poprzedniego. Wskazał datę, w której upływało okresowe badanie techniczne danego pojazdu oraz datę, w której przeprowadzono kolejne. W odniesieniu do każdego pojazdu stwierdził - cytując ustalenie z Protokołu kontroli, iż: "(...) Dane z tachografu cyfrowego oraz położenie SKP, gdzie dokonano badania technicznego pozwala stwierdzić, że pojazdem wykonywano przewóz drogowy bez aktualnego okresowego badania technicznego". Przytaczając to ustalenie faktyczne podkreślił organ szczególne znaczenie domniemania prawdziwości Protokołu kontroli jako dokumentu urzędowego, którego "(...) nie może swobodnie oceniać ani kwestionować treści dokumentu urzędowego". Stwierdził, że: "(...) wskazane pojazdy przejechały do okręgowej stacji pojazdów nr [...] celem wykonania badań technicznych bez dopuszczenia do ruchu drogowego tj. bez ważnych badań technicznych" a "(...) Strona (...) nie dopilnowała, aby pojazdy takiemu badaniu zostały poddane, zanim badania te utraciły ważność". W jego ocenie: "(...) Należy zatem uznać, iż przejazd celem wykonania badania technicznego dopuszczającego pojazd do ruchu drogowego na drogach publicznych, celem dalszego prowadzenia działalności gospodarczej z pomocą danego pojazdu, należy zakwalifikować jako przewóz drogowy". Na poparcie swojej argumentacji przywołał pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 16 listopada 2018 r. (sygn. akt II GSK 3879/16), w którym za przewóz drogowy uznano wykorzystanie pojazdu celem udania się na imprezę motoryzacyjną. Sprawę rozpoznaną przez NSA ocenił organ jako "(...) analogiczną sytuację do stwierdzonej w przedmiotowym postępowaniu". W konsekwencji tych ustaleń organ ocenił, że strona ponosi odpowiedzialność za popełnienie naruszeń z lp. 15.1 załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym. Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy za zasadne uznał utrzymanie w mocy decyzji nakładającej karę pieniężną w łącznej wysokości 3.000 zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania zwrócił uwagę GITD, że czas zaistnienia tego przewozu, jako wydarzenia w przeszłości, nie ma wpływu na ponoszoną przez stronę odpowiedzialność z tytułu naruszenia określonego w lp. 15.1 załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym. Za wadliwe uznał też zarzuty odwołania dotyczące błędnej kwalifikacji naruszenia jako "przewozu drogowego". Dodatkowo podkreślił organ, że nie znalazł podstaw do zastosowania przepisów egzoneracyjnych, gdyż skarżący nie wskazał okoliczności świadczących o wystąpieniu przesłanek z art. 92c ustawy o transporcie drogowym i "(...) nie dopilnował, aby kontrolowany pojazd - na dzień kontroli - posiadał ważne badanie techniczne, co jednocześnie stanowiło podstawę do zasadnego nałożenia na niego kary pieniężnej z tytułu stwierdzonych naruszeń". Podparł swoje stanowisko przytaczając także pogląd WSA w Lublinie z wyroku z dnia 11 stycznia 2024 r. (sygn. akt III SA/Lu 495/23) w tym, że: "(...) Stwierdzone w toku kontroli wykonywanie transportu drogowego pojazdem, który nie posiada ważnych badań technicznych świadczy, iż zarządzający transportem nie opanował w przedsiębiorstwie właściwej organizacji pracy i nadzoru nad wykonywaniem usług przewozowych". W skardze na powyższą decyzję strona skarżąca w istocie ponowiła zarzuty i argumentację odwołania (k. 286 - 287 akt admin.). Jej zróżnicowane zarzuty koncentrują się na podstawowej kwestii, tj. wadliwym ustaleniu i ocenie, że Spółka wykonywała we wskazanych w decyzji okresach przewozy drogowe bez posiadania aktualnego okresowego badania technicznego gdy pojazdy te wykonywały jedynie jazdy techniczne mające na celu jedynie odbycie takiego badania. Przejazd pojazdów w 16 skontrolowanych przypadkach był typowym przejazdem niezwiązanym z wykonywaniem zadań transportowych, pozwalającym na zastosowanie wyłączenie z art. 3 rozporządzenia nr 561/2006. Odbył się w celu przeprowadzenia badania technicznego, za wiedzą i na podstawie decyzji kierownika warsztatu. W skardze wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania oraz o przeprowadzenie dowodów z kserokopii książek obsługi i napraw pojazdu wraz z komputerowym wydrukiem dyspozycji na okoliczność, że w kwestionowanym okresie kontrolowane pojazdy znajdowały się w naprawie w stacji obsługi celem uzyskania dla nich aktualnego badania technicznego potwierdzającego zdatność do ruchu drogowego. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał w całości stanowisko oraz argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej doszło w rezultacie kontroli w przedsiębiorstwie przeprowadzonej przez organy Inspekcji Transportu Drogowego. Podmiotem, w stosunku, do którego przeprowadzono kontrolę była Spółka wykonująca przewozy drogowe osób. Efektem kontroli i stwierdzonych w jej toku naruszeń prawa było nałożenie kar pieniężnych: 1) na Spółkę, jako podmiotu wykonującego przewóz drogowy, decyzją GITD z dnia 12 lipca 2024 r. utrzymującą w mocy decyzję WITD z dnia 25 kwietnia 2024 r., zaskarżoną przez Spółkę do tut. Sądu i rozpoznaną nieprawomocnym wyrokiem WSA w Opolu z dnia 28 listopada 2024 r., sygn. akt I SA/Op 798/24 oraz; 2) na T. P., jako podmiotu zarządzającego transportem, decyzją GITD z dnia 16 sierpnia 2024 r. opisaną we wstępie, obecnie zaskarżoną do tut. Sądu i zarejestrowaną pod sygn. akt I SA/Op 935/24. Przedmiotem obecnej kontroli Sądu jest druga z ww. decyzji, tj. decyzja GITD z dnia 16 sierpnia 2024 r. zawisła ze skargi wniesionej przez T. P. (sygn. akt I SA/Op 935/24). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji GITD z dnia 16 sierpnia 2024 r. wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - zwanej dalej: "p.p.s.a."). Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że osią sporu w sprawie jest to, czy przejazd skontrolowanymi 16 pojazdami do okręgowej stacji kontroli pojazdów celem wykonania badania technicznego i dopuszczenia pojazdów do ruchu drogowego na drogach publicznych, celem dalszego prowadzenia działalności gospodarczej z ich pomocą, należy zakwalifikować jako przewóz drogowy w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym, a tym samym czy wyczerpuje on przesłanki naruszenia z lp. 15.1 załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym. Kontrolę zaskarżonej decyzji należy poprzedzić uwagami prawnymi natury ogólnej. Sąd zwraca uwagę, że zasadnicze znaczenie, dla każdego postępowania administracyjnego, ma należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, co obejmuje przestrzeganie przepisów postępowania regulujących tryb dochodzenia organu do prawdy materialnej, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe zastosowanie prawa materialnego i ustalenie zakresu praw oraz obowiązków strony takiego postępowania. W sytuacji sądowej kontroli decyzji administracyjnej w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu przez Sąd właśnie kwestie dotyczące naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza wtedy kiedy - jak w kontrolowanej sprawie - zarzuty takie zostaną wprost podniesione. Mając na uwadze powyższe spostrzeżenie w pierwszym rzędzie podkreślić należy, że przepisy k.p.a. nakładają na organ administracji publicznej szereg obowiązków procesowych, których celem jest wyczerpujące wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy a następnie dokonanie ich prawidłowej oceny prawnej. Sąd podziela i przytacza ugruntowane o wielu lat poglądy prawne wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 619/20 i przytoczone w nim orzeczenia sądów administracyjnych oraz poglądy nauki prawa). W myśl art. 7 k.p.a. organ orzekający stoi na straży praworządności i przeprowadza dowody z urzędu lub na wniosek strony. Wywodzona z tego przepisu zasada oficjalności postępowania oznacza, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu do ustalenia prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistością. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan sprawy odpowiadający rzeczywistości. Inicjatywa dowodowa strony, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z zasady tej wynika, że ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie administracji publicznej prowadzącym postępowanie w sprawie. Zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym, o których mowa poniżej. Kluczowe znaczenie ma, nałożony art. 77 § 1 k.p.a., obowiązek zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego. Realizacja tego obowiązku ma miejsce na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega on na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Kierując się przy tym zasadą swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. organ ma obowiązek wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku. Jeżeli organ nie wyjaśnia określonej okoliczności, to jego działania należy traktować w takim przypadku jako dowolne. Nie wypełnia obowiązku dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego sytuacja, w której organ twierdzi, że jakaś okoliczność została udowodniona a w materiale dowodowym, utrwalonym w aktach sprawy, znajdują się dowody, które przeczą twierdzeniom organu o danej okoliczności i nie można przekonywająco tej sprzeczności wyjaśnić, a tym bardziej kiedy organ nie podejmuje nawet próby wyjaśnienia tych rozbieżności. Taki stan rzeczy wskazuje bowiem na luki w materiale dowodowym, a w konsekwencji na konieczność podjęcia dalszego postępowania dowodowego, skierowanego na wyjaśnienie występujących w materiale dowodowym sprzeczności. Konsekwencją obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasad prawdy obiektywnej i praworządności jest regulacja zawarta w art. 107 § 1 pkt 4 - 6 k.p.a., ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej, rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Uzasadnienie decyzji powinno stwarzać możliwość kontroli przez stronę, organ wyższego stopnia, a także sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz przesłanek faktycznych i prawnych jakimi kierował się. Dokonując kontroli przestrzegania przepisów procesowych Sąd nie mógł pominąć analizy regulacji materialnoprawnych. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują bowiem przepisy prawa materialnego, gdyż to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 251/21). W kontrolowanej sprawie podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły zasadniczo przepisy ustawy o transporcie drogowym. Kary pieniężne za naruszenia stwierdzone podczas kontroli uregulowane zostały bowiem w Rozdziale 11 ustawy o transporcie drogowym. Przepis art. 92a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w rozpoznawanej sprawie stanowi, że zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 złotych do 2.000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 2, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli, nie może przekroczyć kwoty 3 000 złotych (art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 2, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, określa załącznik nr 4 do ustawy (art. 92a ust. 8 ustawy o transporcie drogowym). Stosownie do lp. 15.1 załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym ważnego aktualnego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego - podlega karze w wysokości 200 zł. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że powyższym obowiązkom procesowym organ odwoławczy nie sprostał. Sąd w pierwszej kolejności dostrzegł, że GITD nie poddał analizie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji postąpił wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nakazującemu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i wyczerpujące rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Uchybienie powyższe w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z analizy akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, iż GITD rozpatrzył materiał dowodowy wybiórczo, co powoduje że trudno oprzeć się wrażeniu, iż wybrał tylko te fragmenty materiału dowodowego, które uzasadniać mają postawioną przez niego tezę o wystąpieniu naruszenia lp. 15.1 załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym, w sposób nieuzasadniony ignorując tę część materiału dowodowego, która przemawia na korzyść skarżącego, argumentując to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tym, że jest związany treścią dokumentu urzędowego - Protokołem kontroli, iż zobowiązany jest uznać za udowodnione to, co wynika z jego treści. W konsekwencji oparł swoje rozstrzygnięcie - w zakresie ustalenia faktu, że doszło do naruszenia z lp. 15.1 załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym - na Protokole kontroli. W odniesieniu do każdego z 16 skontrolowanych pojazdów stwierdził - cytując za Protokołem kontroli, iż: "(...) Dane z tachografu cyfrowego oraz położenie SKP, gdzie dokonano badania technicznego pozwala stwierdzić, że pojazdem wykonywano przewóz drogowy bez aktualnego okresowego badania technicznego". Wyraził pogląd, powołując się na wyrok NSA z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 1157/18, że nie mógł dokonać ustaleń, co do okoliczności wskazanych w lp. 15.1 załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym, odmiennych, czy wbrew treści znajdującego się w aktach dokumentu urzędowego Protokołu kontroli bo: "(...) nie może swobodnie oceniać ani kwestionować treści dokumentu urzędowego". W ocenie Sądu w realiach kontrolowanej sprawy stwierdzenie to jest wadliwe. W efekcie doszło do zaniechania przeprowadzenia przez organ swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego i pominięcia przez GITD tej jego części, w której Spółka i skarżący, w toku kontroli i postępowania administracyjnego, konsekwentnie wskazywali na okoliczności wykluczające ustalenie i kwalifikację przejazdu ww. 16 pojazdów jako "przewozu drogowego. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że Protokół kontroli jest rodzajem dokumentu urzędowego i, że zgodnie z art. 47 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Przepis ten nie wyłącza jednak możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach (por. art. 47 § 3 k.p.a.). Dlatego w orzecznictwie NSA i w doktrynie prawa trafnie wskazuje się, że organ administracji publicznej związany jest dokumentem urzędowym. Nie oznacza to, że nie ma obowiązku, w razie wątpliwości co do zgodności z prawdą, przeprowadzenia przeciwdowodu. Wyklucza się tylko wyrażanie wątpliwości co do treści dokumentów publicznych, względnie gołosłowne ich kwestionowanie. Natomiast jeżeli ktoś kategorycznie twierdzi, że treść dokumentu urzędowego jest niezgodna z faktami i proponuje dowody, te ostatnie muszą być dopuszczone. Jeśli więc strona kwestionuje dokument urzędowy winna wskazać przeciwdowód. Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza przy tym ograniczeń w odniesieniu do środków dowodowych, które organ może dopuścić w celu obalenia mocy dowodowej dokumentów urzędowych. W razie obalenia domniemania zgodności z prawdą lub domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego nie może on być potraktowany jako dowód w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 433/23 i powołane w nim poglądy wyrażane w literaturze prawniczej). Sąd po zapoznaniu się z aktami administracyjnymi: Po pierwsze dostrzegł, że do oceny Protokołu kontroli jako dowodu nie przystaje powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na str. 8, pogląd prawny NSA (wyrok NSA z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 1157/18). W sprawie nie mamy bowiem do czynienia z protokołem sporządzonym podczas przeprowadzanej kontroli drogowej, w trakcie, której rzeczywiście "(...) podawane przez uczestniczących w kontroli informacje są reguły wypowiadane na gorąco, spontanicznie, bez kalkulowania ich znaczenia i ewentualnego wpływu na wynik sprawy". W rozpoznawanej sprawie Protokół kontroli sporządzono w wyniku kontroli działalności przedsiębiorcy a nie kontroli drogowej. Spółka i skarżący w toku kontroli i postępowania administracyjnego od początku przedstawiali to samo stanowisko, co do tego że kontrolowanymi pojazdami nie wykonywano - w ich ocenie - przewozu drogowego, czyli odmienne niż zawarto to w Protokole kontroli. W rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca sytuacja w której skarżący zmieniał swoje stanowisko pod wpływem kalkulacji jego znaczenia na wynik sprawy. Po drugie zauważył Sąd, że w aktach administracyjnych znajdują się dowody podważające Protokół kontroli co do spornego ustalenia i kwalifikacji przejazdu ww. 16 pojazdów jako "przewozu drogowego". W Protokole kontroli, w odniesieniu do każdego z szesnastu skontrolowanych pojazdów, rzeczywiście podano jednakowe opisy stwierdzonych naruszeń i ich prawną - w ocenie kontrolujących - kwalifikację: "(...) Wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego" i jednakowe przyczyny tych przejazdów: "(...) Dane z tachografu cyfrowego oraz położenie SKP (Stacji Kontroli Pojazdów - dopisek Sądu), gdzie dokonano badania technicznego pozwala stwierdzić, że pojazdem wykonywano przewóz drogowy bez aktualnego badania technicznego" [dowód: k. 268 - 271 (328 - 331) akt admin.]. W trakcie kontroli Spółki ustalono także przyczyny takiego stanu rzeczy m.in., że w przypadku 16 pojazdów o nr. rej.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], kolejne okresowe badania techniczne przeprowadzono po upływie terminu ważności poprzedniego. Spółka w trakcie kontroli złożyła obszerne wyjaśnienia, utrwalone w aktach kontroli, w odniesieniu do każdego z ww. 16 pojazdów [dowód: k. 262 - 264 (323 - 325) oraz k. 266 str. 2 lp. 30 akt admin.], potwierdzone zestawieniami tabelarycznymi i wykresami tygodniowymi dla poszczególnych pojazdów (dowód: k. 243 - 254 (304 - 315) akt admin.]. Dla każdego z ww. pojazdów podała Spółka m.in.: datę, w którym upływało okresowe badanie techniczne; datę, w której przeprowadzono kolejne jego badanie z wynikiem pozytywnym; daty tzw. "postoju eksploatacyjnego"; w części tabelarycznej daty i godziny ostatniego przewozu przed utratą ważności okresowego badania technicznego i pierwszego po uzyskaniu kolejnego okresowego badania technicznego oraz imię i nazwisko kierowcy wykonującego przewóz danym pojazdem; datę i godzinę "(...) Rozpoczęcia zadań przewozowych związanych w wykonywaniem działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób" po uzyskaniu kolejnego okresowego badania technicznego. Z zestawień tych wynika, że po upływie ważności okresowego badania technicznego danego pojazdu nie wykonywano nim przewozu osób. Najpóźniej w dniu upływu ważności okresowego badania technicznego pojazdu (w niektórych przypadkach wcześniej) pojazd był poddawany tzw. "postojowi eksploatacyjnemu". "Postój eksploatacyjny" pojazdu kończył się w dniu, w którym wykonano kolejne okresowe badanie techniczne z wynikiem pozytywnym. Kolejne przewozy osób rozpoczynały się najwcześniej w dniu jego uzyskania (w niektórych przypadkach później) [dowód: k. 262 - 264 (323 - 325) str. 1 - 6 i k. 266 str. 2 lp. 30 akt admin.]. W trakcie kontroli, w wyjaśnieniach utrwalonych w aktach kontroli, Spółka wskazała, że: "(...) W okresie ww. (...) postojów eksploatacyjnych, pojazdy przebywały w dyspozycji stacji obsługi pojazdów. W okresie tym mogły wystąpić jazdy bez karty kierowcy na podstawie wyłączeń z zakresu ich stosowania przewidziane w rozporządzeniu (WE) 561/2006 (tj. jazdy techniczne - przetaczanie pojazdu, próby drogowe) wykonywane przez uprawnionych pracowników warsztatu przeprowadzających niezbędne naprawy, konserwacje i testy poszczególnych podzespołów pojazdu w tym na zakładowym stanowisku kontrolno - pomiarowym. Przy ocenie powyższej sytuacji, proszę zwrócić uwagę, iż aktualny stan prawny nie przewiduje sposobu udania się pojazdem do SKP w celu przeprowadzenia okresowych badań technicznych - po utracie ich ważności - bez powstania naruszenia" [dowód: k. 262 (323) str. 6 i k. 266 str. 2 lp. 30 akt admin.]. Sąd posiada wiedzę z urzędu, z akt administracyjnych sprawy sygn. I SA/Op 798/24, że w reakcji na wszczęte z urzędu postępowanie Spółka w piśmie 2 kwietnia 2024 r. w pkt. 2 wyjaśniła, iż: "(...) Wskazane w protokole pojazdy nie posiadały wprawdzie we wskazanych okresach aktualnych okresowych badań technicznych, ale nie polega na prawdzie, iż w tych okresach wykonywały przewóz drogowy. Wszystkie wskazane pojazdy znajdowały się w tym czasie w dyspozycji zakładu naprawczego w stanie tzw. postoju eksploatacyjnego związanego z koniecznością przeprowadzenia napraw" (co odnotowano w uzasadnieniu wyroku WSA w Opolu z dnia 28 listopada 2024 r., sygn. akt I SA/Op 798/24). Skarżący pismem z dnia 4 kwietnia 2024 r. podobnie wyjaśnił, że wystąpił "(...) brak ciągłości ważności badań technicznych pojazdów, które w ramach planowanego przestoju zostały przekazane w dyspozycje warsztatu naprawczego celem przeprowadzenia niezbędnych napraw poprzedzających badanie techniczne. Pojazdy te, w okresie przestoju eksploatacyjnego były wyłączone z wszelkich operacji transportowych i znajdowały się w kompetencji kierownika warsztatu naprawczego związanego umową z przedsiębiorstwem" (dowód: k. 279 akt admin.). W toku postępowania kontrolnego, we współdziałaniu ze Spółką ustalono zatem, że ww. 16 pojazdów, w okresie, w którym upłynął im termin ważności badania technicznego "pozostawało w warsztacie" (tj. w stacji obsługi pojazdów), w ramach tzw. postoju eksploatacyjnego. Spółka w toku kontroli wyjaśniła: jaki był jego cel; jakim "niezbędnym" pracom naprawczym i serwisowym poddawano pojazdy; jakie przejazdy nimi wykonywano. W okresie braku ważnych badań technicznych ww. pojazdy przebywały w dyspozycji stacji obsługi pojazdów i poddawane były: jazdom technicznym, przetaczaniom, próbom drogowym, niezbędnym naprawom, konserwacjom i testom oraz jazdom do okręgowej stacji kontroli pojazdów o numerze [...] w celu uzyskania kolejnego okresowego badania technicznego. Po upływie okresu ważności okresowego badania technicznego, nie wykonywano nimi zadań przewozowych w zakresie przewozu osób. Nie jest przy tym sporne, że przejazdy do okręgowej stacji kontroli faktycznie odbywały się bez ważnych badań technicznych. Sporne jest, czy było to "wykonywanie przewozu drogowego" w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym w świetle ww. wyjaśnień i dowodów składanych przez Spółkę i skarżącego. Sąd zauważył, że w trakcie kontroli nie zanegowano ww. dowodów, wyjaśnień i ustaleń przedstawionych przez Spółkę. Utrwalono je w aktach kontroli i przyjęto, wespół z innymi dowodami, za podstawę faktyczną Protokołu kontroli. Obecnie są częścią akt administracyjnych. Nie zostały zanegowane także w toku postępowania administracyjnego. Okoliczności z nich płynące zostały jednak pominięte przez GITD w uzasadnieniu decyzji z dnia 16 sierpnia 2024 r. W jej uzasadnieniu brak jest zestawienia ww. faktów z treścią ustalenia i kwalifikacji z Protokołu kontroli, którą organ przyjął, na zasadzie domniemania prawdziwości danych w nim zawartych, jako wiążącą wykazując w ten sposób spełnienie spornej przesłanki deliktu administracyjnego, tj. "wykonywania przewozu drogowego". W sposób nieuzasadniony uznano, że w realiach rozpoznawanej sprawy organ "(...) nie może swobodnie oceniać ani kwestionować treści dokumentu urzędowego". W efekcie naruszono prawo procesowe: nie przeprowadzono przeciwdowodów z dowodów już zgromadzonych w aktach administracyjnych i nie poddano ich swobodnej ocenie. Uniemożliwiło to GITD właściwą ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów (art. 76 § 1 i 3 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) i nie pozwoliło na merytoryczne prawidłowe rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. Sąd podkreśla, że ustalenia faktyczne i ich kwalifikacja dokonana w Protokole kontroli nie zwalniała GITD z obowiązków procesowych płynących z art. 76 § 1 i 3 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Okoliczności podniesione przez Spółkę i skarżącego w toku kontroli i w toku postępowania administracyjnego mają w rozpoznawanej sprawie znaczenie prawne. Przypomnieć należy, że przepis lp. 15.1 załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym opisuje przesłanki deliktu administracyjnego wyrażeniem: "Wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego". Norma sankcjonująca obejmuje zatem stan faktyczny opisany w normie sankcjonowanej spornym wyrażeniem: "wykonywanie przewozu drogowego". Ma rację GITD, że do wykładni użytego w lp. 15.1 załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym pojęcia "przewozu drogowego" należy stosować definicję legalną z art. 4 pkt 6a ustawy o transporcie drogowym. Prawidłowo przytacza też jej treść w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Słusznie podnosi jej szeroki zakres, tj. że w myśl tej regulacji przewozem drogowym jest transport drogowy (art. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym) lub niezarobkowy przewóz drogowy (art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym) "(...) a także (co podkreślił GITD - dopisek Sądu) inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006". Podkreślił też GITD, że jak wskazano w art. 4 lit. a rozporządzenia nr 561/2006 przewóz drogowy oznacza każdą podróż odbywaną w całości lub w części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używany do przewozu osób lub rzeczy. Rzeczywiście zgodnie z art. 4 lit. a rozporządzenia nr 561/2006 przewóz drogowy oznacza każdą podróż odbywaną w całości lub części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używanym do przewozu osób lub rzeczy. W art. 3 i art. 13 rozporządzenia nr 561/2006 wprowadzono jednak szereg odstępstw (wyłączeń) od tej zasady, których - jak się wydaje - nie dostrzeżono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W jej uzasadnieniu prawnym organ nie odniósł się do tych uwarunkowań prawnych w kontekście ww. okoliczności akcentowanych przez Spółkę i skarżącego w toku postępowania administracyjnego. Na tle definicji legalnej "przewóz drogowy" (zasady i wyłączeń z art. 3 i art. 13 rozporządzenia nr 561/2006) jest wyrażany w orzecznictwie pogląd prawny - aprobowany przez skład Sądu - że każdy przejazd pojazdem przeznaczonym do transportu osób lub rzeczy, bez względu na cel podróży, a także bez względu na to, czy pojazd przewozi ładunek, bądź osoby, czy też porusza się bez ładunku i nie przewozi osób, powinien być kwalifikowany jako przewóz drogowy, chyba, że zachodzą warunki, o których mowa w art. 3 i art. 13 rozporządzenia nr 561/2006 (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 133/17). Przedstawiona przez GITD prawna kwalifikacja spornych przejazdów jest - w ocenie Sądu - wadliwa i narusza prawo materialne w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, bo pomija regulację art. 3 lit. g rozporządzenia nr 561/2006, do której odsyła art. 4 pkt 22 lit. b ustawy o transporcie drogowym. W art. 3 lit. g rozporządzenia nr 561/2006 wskazano, że rozporządzenie to nie ma zastosowania do przewozu drogowego: pojazdami poddawanymi próbom drogowym do celów rozwoju technicznego lub w ramach napraw albo konserwacji oraz pojazdami nowymi lub przebudowanymi, które nie zostały jeszcze dopuszczone do ruchu. W orzecznictwie podkreśla się, że regulacja art. 3 lit. g rozporządzenia nr 561/2006 dotyczy jazdy próbnej w ramach napraw albo konserwacji pojazdu, dokonywanej po przeprowadzonych naprawach mających na celu utrzymanie pojazdu w sprawności technicznej, przez kierowcę wraz z mechanikiem albo mechanika, który ma odpowiednie kwalifikacje do kierowania danym pojazdem (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1370/20 i z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II GSK 675/15; wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1736/16, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 133/17). W ocenie Sądu czynność przejazdu pojazdu do okręgowej stacji kontroli pojazdów, po upływie ważności poprzedniego okresowego badania, w związku uprzednim poddaniem pojazdu jazdom technicznym, przetaczaniem, próbom drogowym, niezbędnym naprawom, konserwacjom i testom, w celu uzyskania kolejnego okresowego badania technicznego z wynikiem pozytywnym, mieści się w granicach szeroko rozumianego pojęcia "naprawy" lub "konserwacji" w rozumieniu art. 3 lit. g rozporządzenia nr 561/2006. Ma bowiem na celu utrzymanie pojazdu w sprawności technicznej, która podlega weryfikacji także w trakcie okresowego badania technicznego w okręgowej stacji kontroli pojazdów i jest dokumentowane w sposób urzędowy - uzyskaniem okresowego badania technicznego z wynikiem pozytywnym. Okresowe badanie techniczne pojazdu obejmuje bowiem m.in. sprawdzenie i ocenę prawidłowości działania poszczególnych zespołów i układów pojazdu, w szczególności pod względem bezpieczeństwa jazdy i ochrony środowiska, w tym sprawdzenie i ocenę w zakresie wskazanym w § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy tych badaniach (Dz. U. z 2024 r. poz. 141 z późn. zm.), a w przypadku autobusów sprawdzenie warunków dodatkowych (por. § 3 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia). Tym samym nie można porównywać spornych przejazdów jako "analogicznych" z sytuacją wykorzystania pojazdu celem udania się nim na imprezę motoryzacyjną (por. powołany w zaskarżonej decyzji słuszny pogląd prawny wyrażony w wyroku NSA z dnia 16 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3879/16). To nie jest sprawa podobna do obecnie rozpoznawanej przez Sąd. Sąd nadmienia, że brak możliwości nałożenia w trybie administracyjnym kary pieniężnej na przewoźnika drogowego, na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, za przejazd pojazdem po drodze publicznej bez ważnych okresowych badań technicznych nie zwalnia z ponoszenia innego rodzaju odpowiedzialności niż administracyjna (np. z art. 94 § 2 k.w.). Jednak ocena i rozstrzyganie o tym wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy. W tym stanie rzeczy - z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów postępowania i prawa materialnego - Sąd uznał, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uzasadnione było uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę rozważania zawarte w niniejszym wyroku oraz podporządkować się ocenie prawnej w nim zawartej. W ocenie Sądu brak było podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącego. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, iż sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (vide: K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002/7-8, s. 51; A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009/2, s. 44; K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009/2, s. 55). Wnioski dowodowe skarżącego dotyczyły dokumentów, które na tym etapie postępowania nie były niezbędne do wyjaśnienia istotnych w sprawie wątpliwości. Brak więc było podstawy i potrzeby ich dopuszczania jako dowodów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Skarżący może je przedłożyć w toku postępowania administracyjnego. O zwrocie kosztów postępowania sądowego (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 120 zł. Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.