II SA/Ol 784/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Strumiłło po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 17 września 2024 r. nr SKO.82.438.2024 w przedmiocie odroczenia terminu płatności należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję w całości. UZASADNIENIE J. S. (dalej jako dłużnik alimentacyjny, wnioskodawca, strona, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej jako WSA) w Olsztynie sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej jako SKO, Kolegium) z 17 września 2024 r. w przedmiocie odroczenia terminu płatności należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zaskarżoną decyzją Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572), dalej jako k.p.a., uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] (dalej jako Wójt) z 17 maja 2024 r. o odmowie odroczenia terminu płatności ww. należności i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jak wynika z przekazanych Sądowi akt sprawy i uzasadnienia rozstrzygnięcia poddanego kontroli Sądu, dłużnik alimentacyjny zwrócił się do Wójta z wnioskiem z 17 kwietnia 2024 r. o odroczenie terminu płatności należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Powołał art. 30 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2023 r. poz. 1993), dalej jako "ustawa o pomocy". Wójt odmawiając odroczenia terminu płatności w sentencji decyzji z 17 maja 2024 r. powołał m.in. art. 25 i art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy. W odwołaniu od decyzji Wójta wnioskodawca zażądał umorzenia opisywanych należności na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy. Podał, że zastosowana wobec niego egzekucja jest skuteczna od 12 lat i 7 miesięcy oraz pozbawiła go środków do życia i doprowadziła do jego ubóstwa. Zarzucił, że decyzja Wójta nie odzwierciedla rzeczywistości w jakiej się znalazł. Rozpoznając odwołanie SKO uchyliło decyzję Wójta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji z 17 września 2024 r. powołało art. 27 ust. 1 i 1a oraz art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy i podało, że podstawę rozstrzygnięcia Kolegium stanowiły następujące okoliczności: 1. zgłoszone w odwołaniu żądanie umorzenia należności, które nie było wcześniej wnoszone w rozpoznawanej sprawie, oraz 2. powoływanie się przez dłużnika alimentacyjnego, że prowadzona względem niego egzekucja jest skuteczna w 100% od 12 lat i 7 miesięcy. Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na zmianę żądania na etapie postępowania odwoławczego organ pierwszej instancji nie miał możliwości ustosunkowania się do możliwości zastosowania ulgi w formie umorzenia, w szczególności do możliwości zastosowania art. 30 ust. 1 ustawy. Ponadto w aktach sprawy brak materiału, który umożliwiłby ocenę zasadności podnoszonego argumentu, że egzekucja prowadzona wobec wnioskodawcy od ponad 12 lat w sprawach nr [...] i [...], jest skuteczna w 100%. SKO zaleciło, aby w toku ponownego rozpatrywania sprawy Wójt rozważył zastosowanie w sprawie zarówno najdalej idącej ulgi w formie umorzenia, a jeśli nie będzie to możliwe, to ustosunkuje się – raz jeszcze – do możliwości odroczenia terminu spłaty należności, ewentualnie także do możliwości rozłożenia jej na raty. W tym ostatnim zakresie organ pierwszej instancji ma rozważyć zasadność zwrócenia się do strony z zapytaniem, czy w braku możliwości umorzenia i odroczenia terminu spłaty jest ona zainteresowana rozłożeniem należności na raty. W sprzeciwie do Sądu od decyzji Kolegium wnioskodawca zwrócił się o uchylenie decyzji SKO i umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy. Przedstawił swoją sytuację materialną i zakwestionował rozliczenia wyegzekwowanych kwot. Ustanowiony z urzędu adwokat skarżącego, w piśmie procesowym z 16 grudnia 2024 r. podtrzymał stanowisko skargi i wniosek strony o uchylenie decyzji SKO. Pełnomocnik uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez rozpoznanie wniosków skarżącego stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ drugiej instancji naruszył art. 136 § 1 k.p.a., dopiero bowiem gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Ponadto organ drugiej instancji mając na względzie art. 50 § 1 oraz art. 140 k.p.a., i dostrzegając żądania skarżącego – mógł go wezwać do złożenia wyjaśnień. W sytuacji, gdy żądanie strony jest zredagowane w sposób niedostatecznie zrozumiały bądź budzący wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprzeciw okazał się uzasadniony, jednak z innych powodów niż podniesione przez stronę skarżącą. Zgodnie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako "p.p.s.a.", rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, przy czym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (art. 64d § 1 i 2 p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2). W świetle powyższego zasadne jest twierdzenie, że obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Stosowanie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z art. 138 § 2 powiązany jest art. 136 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Na tle stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy w zestawieniu z przyczynami rozstrzygnięcia Kolegium, Sąd ma na uwadze poglądy doktryny, że poza normą odniesienia, wyrażoną w art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny jest zobligowany uwzględnić również normy dopełnienia, które stanowią: 1) normy prawa procesowego i ustrojowego formułujące wymogi zarówno procesowe, jak i ustrojowe, jakie zobowiązany jest spełnić organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji kasatoryjnej; 2) normy prawa, które wykorzystał organ odwoławczy, dokonując kwalifikacji decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji jako rozstrzygnięcia naruszającego prawo w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Kontrola sądowa przeprowadzana w ramach sprzeciwu od decyzji kasacyjnej obejmuje również: 1) ocenę ogólnych przesłanek podjęcia decyzji warunkujących wydanie jakiejkolwiek decyzji, jak np. właściwość organu, zachowanie terminu wniesienia odwołania, dopuszczalność załatwienia sprawy w formie decyzji; 2) wykładnię prawa materialnego; 3) badanie, czy istniała możliwość ustalenia faktów niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, w przypadku gdy sąd dojdzie do wniosku, że zostały spełnione wyżej wymienione przesłanki (K. Sobieralski, Rozpoznanie przez sąd administracyjny sprzeciwu od decyzji kasacyjnej [w:] Administracja w demokratycznym państwie prawa. Księga jubileuszowa Profesora Czesława Martysza, pod red. A. Matana, Warszawa 2022, s. 663-667). Podstawę rozpoznania wniosku skarżącego o odroczenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego stanowił art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy. Przepis ten stał się również podstawą prawną decyzji Wójta z 17 maja 2024 r. Natomiast zawarte w odwołaniu żądanie umorzenia opisywanych należności skarżący oparł na art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy. Z treści tych przepisów wynika, że ustanowiono w nich różne zasady udzielania ulg z odmiennym zakresem stosowania. I tak: organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej wysokości 100%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów (art. 30 ust. 1 pkt 3). Organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną (art. 30 ust. 2). Umorzenie należności następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 30 ust. 3). SKO zaskarżoną decyzją uchyliło decyzję Wójta w trybie art. 138 § 2 k.p.a. z dwóch powodów: zgłoszenia w odwołaniu nowego żądania umorzenia należności, oraz braku w aktach sprawy materiału, który umożliwiłby ocenę zasadności podnoszonego przez stronę argumentu o 100% skuteczności prowadzonej od ponad 12 lat wobec wnioskodawcy egzekucji w sprawach: [...] i [...]. Obie przyczyny nie wpisują się jednak w przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. na tle rozpoznawanej sprawy. Umorzenie należności na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy w łącznej wysokości 100%, jest uzależnione od tego, czy egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Dopiero po stwierdzeniu tej okoliczności organ ma możliwość zastosowania tego rodzaju ulgi w spłacie należności. Przesłanki do zastosowania umorzenia w tym trybie są zatem inne niż z art. 30 ust. 2. Czyni to też organ wyznaczany według innych kryteriów: organ właściwy dłużnika a nie wierzyciela, jak to zapisano w art. 30 ust. 2 omawianej ustawy. Skarżący zgłosił w odwołaniu nowy wniosek o umorzenie należności wyraźnie zaznaczając podstawę prawną wniosku: art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy. Powołał też przesłankę unormowaną w tym przepisie podając, że prowadzona wobec niego egzekucja jest skuteczna od ponad 12 lat. Wniosek ten stanowi więc odrębne żądanie i nie może być rozpoznawany łącznie ze sprawą odroczenia należności na podstawie art. 30 ust. 2 tej ustawy, jak tego chce Kolegium. Mając na uwadze, że instytucję umorzenia przewidziano zarówno w art. 30 ust. 1, jak i w art. 30 ust. 2 ustawy, nieuprawnione jest zobligowanie Wójta do rozważenia zastosowania w sprawie najdalej idącej ulgi w formie umorzenia z art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy, a dopiero jeśli nie będzie to możliwe – ustosunkowanie się – raz jeszcze – do możliwości odroczenia terminu spłaty należności, i ewentualnie także do możliwości rozłożenia jej na raty. Takie sformułowanie zaleceń godzi w istotę odwołania, które skarżący jednoznacznie wniósł właśnie od decyzji w sprawie odroczenia należności wydanej przez Wójta na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy. Należy je zatem rozpoznać niezależnie od wniosku o umorzenie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy, a nie łącznie z nim. Rozpoznanie omawianego wniosku o umorzenie należy do właściwości organu pierwszej instancji. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że SKO uchyliło się od dokonania ponownej oceny sprawy z wniosku o odroczenie terminu płatności ww. należności. Nie zarzuciło w zaskarżonej decyzji również żadnych braków postępowania dowodowego, o ile takie wystąpiły w toku załatwienia przez Wójta wniosku o odroczenie. Wobec tego Sąd uznał, że SKO w zaskarżonej decyzji nie wykazało, że w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Nie wskazano podstaw pozwalających na uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, ani też że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie spełnia tych wymogów uzasadnienie decyzji SKO o zmianie żądania strony na etapie postępowania odwoławczego ani też brak materiału, który umożliwiłby ocenę zasadności stanowiska strony w zakresie umorzenia należności. Zgłoszony w odwołaniu wniosek o umorzenie na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy wszczyna całkowicie nowe postępowanie. Powoduje to, że nie jest zasadny zarzut pełnomocnika skarżącego o naruszeniu przez Kolegium art. 136 § 1 k.p.a. Kwestia uzupełnienia materiału dowodowego w tym trybie odnosi się bowiem wyłącznie do skuteczności egzekucji prowadzonej wobec wnioskodawcy w sprawach, jak podano: [...] i [...], i powinna być badana przy rozpoznaniu wniosku o umorzenie w trybie art. 30 ust. 1 pkt 3, a nie art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy. Powyższe powoduje uznanie, że SKO wydając zaskarżoną decyzję nie skontrolowało decyzji Wójta z 17 maja 2024 r. mimo, że z odwołania jasno wynika, że wniesiono je od tej decyzji, a w końcowej części odwołania wyraźnie nawiązano do uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. Uznać więc należało, że motywy zaskarżonej decyzji organu odwoławczego nie wskazują i nie uzasadniają okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. Sąd oczywiście nie przesądza o tym jakie rozstrzygnięcie powinno podjąć Kolegium. Dostrzeżone wady nie pozwalają jednak utrzymać w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji. Sąd nie może ponadto orzec o umorzeniu należności, czego domaga się sam skarżący. Należy to do wyłącznej kompetencji organów administracji. Ponownie rozpoznając odwołanie organ odwoławczy winien uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną, wyrażoną w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił decyzję Kolegium w całości. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 w związku z art. 16 § 2 p.p.s.a.