II SA/Wr 646/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi Z. W. D. reprezentowanego przez D. S. D. i K. we W. na uchwałę Rady Miejskiej Dzierżoniowa z dnia 28 lutego 2022 r. Nr XXXIX/359/22 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego po wschodniej stronie ulicy Batalionów Chłopskich, pomiędzy granicą Dzierżoniowa z Bielawą i budowaną obwodnicą Dzierżoniowa postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od złożonej skargi. UZASADNIENIE Zarząd Województwa Dolnośląskiego, reprezentowany przez D. S. D. i K. we W. (dalej: strona skarżąca, DSDiK), wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej Dzierżoniowa z 28.02.2022 r. Nr XXXIX/359/22 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego po wschodniej stronie ulicy Batalionów Chłopskich, pomiędzy granicą Dzierżoniowa z Bielawą i budowaną obwodnicą Dzierżoniowa. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wyjaśniła, że zaskarżona uchwała doprowadziła do zmiany przeznaczenia dwóch działek (nr [...] i nr [...]) - z terenów rolnych na tereny przeznaczone pod obiekty handlowe i usługowe. Autor skargi wyjaśnił, że przez wskazane działki przebiega napowietrzna linia energetyczna. W związku z budową obwodnicy Dzierżoniowa konieczne stało się usunięcie kolizji ze wspomnianą linią i zmiana jej przebiegu. Na moc porozumienia zawartego z P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: [...]) z [...] DSDiK zobowiązała się m.in. do pokrycia kosztów wynagrodzenia jakie przysługiwać będzie właścicielom tych działek w związku z ustanowieniem służebności przesyłu na rzecz P. S.A. Skarżąca strona wskazała, że z uwagi na zmianę przeznaczenia powołanych działek nastąpił wzrost wartość opłaty jednorazowej dla właścicieli działek za ustanowienie służebności przesyłu w stosunku do kwoty, którą należałoby wypłacić gdyby w planie miejscowym zachowano dotychczasowe przeznaczenie terenu. Zgodnie z przedłożonymi operatami wartość opłaty jednorazowej dla właściciela działki nr [...] wynosiła 20 577,90 zł natomiast po wejściu w życie skarżonego planu miejscowego kwota ta wzrosła do 1 023 187,80 zł. W przypadku działki nr [...] kwoty te wynosiły odpowiednio 164 709,30 zł i 844 862,40 zł. Zdaniem strony skarżącej, podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska Dzierżoniowa dopuściła się istotnego naruszenia trybu sporządzania uchwały poprzez podjęcie na tej samej sesji najpierw uchwały zmieniającej studium, umożliwiającej uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie podjęcie uchwały w sprawie tego planu. Wadliwe podjęcie uchwały doprowadziło tym samym do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej przejawiającego się w konieczności wypłacenia właścicielom działek nr [...] i [...] wyższej kwoty jednorazowego wynagrodzenia z tytułu służebności przesyłu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej odrzucenie w całości, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że strona skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia w zaskarżeniu uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, gdyż nie sposób dopatrzeć się, aby interes prawny lub uprawnienie D. S. D. i K. zostały naruszone kwestionowaną uchwałą. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372) zwanej dalej: u.s.g., wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przywołanego przepisu, umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie wskazane tam warunki dopuszczalności skargi, w tym skarżący wykaże, że posiada interes prawny w skarżeniu aktu, a dalej, że jego interes prawny został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały. Ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (por. wyrok NSA z 14.03.2002r., sygn. akt II SA 2503/01). Interes prawny skarżącego musi przy tym wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, przy czym winny ów interes cechować: bezpośredniość, indywidualność, konkretność i realny charakter. Dodatkowy wymóg zaistnienia "naruszenia" takiego interesu prawnego (uprawnienia) nakłada na skarżącego obowiązek wykazania, że istnieje określony związek pomiędzy jego indywidualną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, skutkujący ograniczeniem lub pozbawieniem danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożeniem konkretnych obowiązków. Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyroki NSA z 04.02.2005 r., sygn. akt OSK 1563/04 i z 22.02.2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci wynikającego z przepisu prawa ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok NSA z 07.05.2008 r., sygn. akt. II OSK 84/08). Musi to być zatem interes znajdujący bezpośrednie i jasne odzwierciedlenie w przepisie prawa, przekładający się na stwierdzenie, że poprzez określoną regulację w uchwale nastąpi konkretne oddziaływanie na sytuację prawną skarżącego (nie faktyczną) poprzez uszczuplenie jego praw (pogorszenie jego sytuacji prawnej) lub wygenerowanie obowiązków (uciążliwości). Przy czym oddziaływanie to musi być rzeczywiste, a nie potencjalne, mogące wystąpić w przyszłości. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Sąd zatem najpierw bada legitymację skargową, a dopiero później, gdy stwierdzi, że ta legitymacja skarżącemu przysługuje, może przejść do oceny, czy wraz z naruszeniem tego interesu prawnego naruszony został obiektywny porządek prawny (por. postanowienie NSA z 01.07.2021 r. sygn. akt II OSK 1105/21). Samo powołanie się na sprzeczność kwestionowanej uchwały z prawem nie legitymuje jeszcze do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., gdyż skarga ta nie ma charakteru actio popularis. Do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA z 25.11.2008 r., sygn. akt II OSK 978/08; z 01.03.2005r., sygn. akt OSK 1437/2004 i z 10.02.2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14). W niniejszej sprawie strona skarżąca wywodzi swój interes prawny do zaskarżenia uchwały z konieczności wypłaty właścicielom działek, których przeznaczenie uległo zmianie na skutek wejścia w życie skarżonego planu miejscowego, znacznie większych, jednorazowych wynagrodzeń z tytułu ustanowienia służebności przesyłu dla linii energetycznej, której przebieg ulegnie zmianie w związku z realizacja inwestycji polegającej na budowie obwodnicy Dzierżoniowa. Sąd stwierdza, że przywołana w skardze argumentacja nie stanowi okoliczności świadczącej o posiadaniu przez stronę skarżącą interesu prawnego, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą. D. S. D. i K. nie przedstawiła okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że kwestionowana uchwała planu miejscowego narusza interes prawny lub uprawnienie Zarządu Województwa Dolnośląskiego, czy też szerzej Województwa Dolnośląskiego. Z materiałów sprawy wynika, że przyjęte zaskarżoną uchwałą ustalenia planistyczne nie zmieniają sytuacji prawnej tak rozpatrywanej strony skarżącej. W ocenie Sądu, regulacja planu miejscowego, zaskarżona w niniejszej skardze, w żaden sposób nie wpływa na indywidualną sytuację prawną strony skarżącej. Nie ogranicza, ani nie pozbawia jej konkretnych uprawnień mających oparcie w przepisach prawa materialnego, nie nakłada także na nich żadnych obowiązków. Wskazane w skardze przyczyny zaskarżenia przedmiotowej uchwały, dotyczące ewentualnych przyszłych skutków związanych z koniecznością asygnowania kwot tytułem wynagrodzenia jakie przysługiwać będzie właścicielom tych działek w związku z ustanowieniem służebności przesyłu, nie dotyczą interesu prawnego strony skarżącej, a jedynie jej interesu faktycznego (ekonomicznego). Przy czym należy stwierdzić, że konieczność poniesienia większych wydatków z tytułu wyższych kwot wynagrodzenia dla właścicieli działek w związku z ustanowieniem służebności przesyłu nie będzie w żaden sposób kreować możliwość dochodzenia z tego tytułu roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, skierowanych czy to do właścicieli tych działek, czy też do Gminy. Przyjdzie dalej zauważyć, że wprawdzie orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza w pewnych przypadkach możliwość dysponowania legitymacją skargową w zaskarżaniu uchwał w sprawie planów miejscowych przez podmioty inne niż właściciele lub osoby dysponujące prawem rzeczowym do nieruchomości położonych na obszarze objętym takim planem, tym niemniej w realiach rozpatrywanej sprawy, strona skarżąca nie dysponuje tytułem obligacyjnym do nieruchomości objętych planem, który kreowałby określone uprawnienia do nieruchomości skuteczne erga omnes. Raz jeszcze należy powtórzyć taki interes ma w konsekwencji charakter faktyczny, a nie prawny. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia trybu uchwalania planu nie mogły być uwzględnione przez Sąd. Naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi, nie można bowiem upatrywać w samym naruszeniu przepisów dotyczących procedury planistycznej. Sąd nie jest uprawniony do badania naruszeń procedury, jeżeli skarżący nie wykaże naruszenia swego interesu prawnego zapisami planu. Te mogą być natomiast kontrolowane dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że został nadto naruszony interes prawny strony skarżącej (por. wyrok NSA z 26.02.2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07). Do wniesienia skargi nie legitymuje zaś sama sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu. Na zakończenie przyjdzie zauważyć, że zarówno Zarząd Województwa Dolnośląskiego jak i D. S. D. i K., byli informowani o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego po wschodniej stronie ulicy Batalionów Chłopskich, pomiędzy granicą Dzierżoniowa z Bielawą i budowaną obwodnicą Dzierżoniowa (uchwała Rady Miejskiej Dzierżoniowa nr XXI/199/20 z 31.08.2020 r.). Żaden z tych podmiotów nie ujawnił w treści swoich pism kierowanych do Gminy informacji o przejęciu jakichkolwiek zobowiązań finansowych wynikających z umowy zawartej z P. S.A. (umowa nr [...]). Co więcej, po opracowaniu projektu planu miejscowego, pismem z [...] wystąpiono do DSDIK o uzgodnienie projektu planu. W związku z postanowieniem odmownym z [...] (z powodów nie związanych z liniami energetycznymi) - w projekcie planu dokonano niezbędnych zmian i po ponownym wystąpieniu, otrzymano uzgodnienie projektu planu (postanowieniem z [...]). Także Zarząd Województwa Dolnośląskiego, w odpowiedzi na pismo z [...], uzgodnił projekt planu w zakresie zadań samorządu województwa (postanowieniem z [...]). W tym stanie rzeczy, na mocy art. 58 § 1 pkt 5a oraz § 3 p.p.s.a., skarga podlegała odrzuceniu. Sąd orzekł o zwrocie wpisu od skargi w wysokości 300 zł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od odrzuconego pisma.