II SA/Rz 775/16

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie odwoławcze; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( dalej: "SKO", "Kolegium", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w spawie wydania warunków zabudowy dla inwestycji pn. budowa budynku garażowo - gospodarczego na działkach nr ewid. 384/4 i 383/6. Wydanie decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: w ostatecznie sprecyzowanym wniosku K. i S. S. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo - garażowego na działkach nr 384/4 i 383/6 położonych w przy ul. W. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy. Wydanie decyzji nastąpiło po sporządzeniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, przy jednoczesnym stwierdzeniu spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, aktualnie Dz.U. z 2018 r., poz. 194, dalej: "u.p.z.p.") a także spełnieniu innych wymogów nałożonych ustawą. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. K. zarzucił: - wydanie decyzji niezgodnie z wnioskiem, wskazując, że inwestorzy zwrócili się o ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji położonej na działkach 383/6 i 384/4 podczas gdy w decyzji podano, że jest ona projektowana na działce 384/4 pomiędzy działką 385 a działką 1820; - przyjęcie, że do działki inwestora tj. działki 384/4 jest dojazd przez działkę 382, co jest niezgodne z dokumentacją geodezyjną; - wyznaczenie linii zabudowy w stosunku do tylnej części działki 384/4 tj. działki 383/6 i 1820 w sytuacji, gdy front działki znajduje się od strony dojazdowej nr 385. - nieprawidłowe wyznaczenie linii zabudowy - żaden z budynków w obrębie projektowanej inwestycji nie jest zbliżony do drogi dojazdowej na taką odległość jaka została ustalona w decyzji; - błędne podanie, że w granicy działki 386/2 z działką 385 znajduje się stary budynek, gdyż jest to pozostałość budynku po rozbiórce - część ściany budynku, a także, że na działce nr 386 znajduje się budynek w odległości 1,6 m od granicy z działką nr 388, podczas gdy faktyczna odległość wynosi 3 m. Wskazał też, że analiza została sporządzona sprzecznie z faktami. Skarżący na podstawie wyżej opisanych zarzutów wniósł o: - przeprowadzenie dowodów na okoliczność naruszenia stosunków wodnych, Wyjaśnił również, że nie jest prawdą, że nie zgadza się na realizację przedmiotowej inwestycji, lecz na przyjętą przez organ linię zabudowy a także brak linii pomiędzy działkami 384/4 a 383/6, działką 384/4 a 1820. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło powyższych zarzutów i opisaną na wstępie decyzją utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał, że ustalenie stanu faktycznego zagospodarowania działki zostało zweryfikowane poprzez oględziny terenu i dokumentację fotograficzną. Natomiast w sytuacji, gdy istnieją alternatywne możliwości dostępu do drogi publicznej, wybór jednego z nich należy do inwestora. Działki nr 384/4 i 383/6, będące własnością inwestorów stanowią jedną nieruchomość w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami działkę budowlaną. Przedmiotowa nieruchomość położona jest przy drogach wewnętrznych ( nr 382 i 385). Inwestorzy określili dojazd przez działkę 382, w związku z powyższym front działki został określony prawidłowo, jako teren przyległy do działki 382. Analizę dotyczącą lokalizacji budynku na działce, oprócz ustalenia linii zabudowy od strony drogi dojazdowej, poszerzono o aspekt dotyczący możliwości lokalizacji w zbliżeniu 1,5 m do granicy z działką 385 (droga dojazdowa do pól i działek budowlanych nr: 384/3 i 386;/2, w części działki przylegającej do działki nr 1820). Budynki gospodarcze i gospodarczo - garażowe od strony dróg dojazdowych są w przeważającej części usytuowane w granicy lub w zbliżeniu do granicy, a istniejące uzbrojenie jest wystraczające dla realizacji inwestycji, zaś projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony ze Starostą Powiatu. W skardze na powyższą decyzję Z.K. powtórzył argumenty, które były podstawą wniesionego odwołania. Z kolei organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że większość zarzutów skargi stanowi powtórzenie zarzutów zawartych w odwołaniu, w związku z czym podtrzymał argumentację decyzji. Postanowieniem z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 775/16 referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Rzeszowie przyznał Z. K. prawo pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych w połowie pełnej ich wysokości oraz odmówiono przyznania w zakresie pozostałych kosztów. Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 775/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprzeciwu Z. K. utrzymał w mocy ww. postanowienie referendarza sądowego. Postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2018 r. o sygn. jak wyżej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne, a postanowieniem z dnia 23 października 2018 r. Sąd podjął to postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art, 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie z art. 145 § 3 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. W ocenie Sądu, to właśnie ostatnio opisana przesłanka związana z bezprzedmiotowością podmiotową zobligowała Sąd do działania na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. W postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy krąg stron winien być ustalany na podstawie art. 28 K.p.a. Stosownie do tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Za orzecznictwem sądów administracyjnych, można dodatkowo wskazać, że aby być stroną w postępowaniu administracyjnym wystarczy, że postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu, nie musi być nawet naruszony ten interes. Przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym - w myśl art. 28 K.p.a. - uzależnione jest od posiadania interesu prawnego, nie zaś od wykazania jego naruszenia (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 832/11, Lex Omega nr 1248472 oraz Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 379/12, Lex Omega nr 1235109). Jednak interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. musi być umocowany w przepisach prawa, co do zasady - w prawie materialnym. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, wynikiem którego może być zainteresowany, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, albo też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny stąd musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 610/15, Lex Omega nr 1930064). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje ono oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne mogą stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1751/13, Lex Omega nr 1675439). Jako przykład zdarzeń o charakterze przyszłym i niepewnym, uzasadniających przyjęcie interesu faktycznego, ale już nie prawnego w orzecznictwie wskazuje się np. możliwość ewentualnego ograniczenia dostępu światła do lokalu, czy też wpływ inwestycji na jego wartość (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/GI 325/15, Lex Omega nr 1926627). W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zawsze będą inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 12 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/GI 791/14, Lex Omega nr 1643851). Pogląd ten można przyjąć bez zastrzeżeń. Odnośnie innych podmiotów ugruntowana już linia orzecznictwa wskazuje, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (zob. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, Lex Omega nr 10650; z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt VI SA 20/95, Lex Omega nr 23844; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 594/99, Lex Omega nr 54166; z dnia 23 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1618/04, Lex Omega nr 168098; z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II OSK 1261/13, Lex Omega 1664409; z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1358/14, Lex Omega nr 2034071). Orzecznictwo sądowe skłania się przy tym stanie do dopuszczenia możliwości uznania za strony postępowania właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji (nie graniczą z nim, nie przylegają do niego fizycznie). Wskazuje się przy tym, że możliwość uznania za strony właścicieli tak rozumianych działek sąsiednich zależy od rodzaju inwestycji, która jest planowana. W kontekście ustalania kręgu stron postępowania administracyjnego, a tym samym ich interesu prawnego, w zakresie realizowanych inwestycji należy uwzględnić nie tylko sposób zagospodarowania wywołany planowaną inwestycją, ale też charakter takiej inwestycji. W zależności od rodzaju inwestycji, wykonywana tam działalność będzie mogła powodować oddziaływanie nie tylko na nieruchomości bezpośrednio z jej terenem graniczące, lecz również na nieruchomości położone dalej. Pojęcie "działki sąsiedniej" przy rozważaniu kwestii oddziaływania nie ogranicza się zatem Ii tylko do uznania za taką wyłącznie działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, lecz także może dotyczyć innych działek znajdujących się w sąsiedztwie, nawet w znacznej odległości od terenu inwestycji. To wszystko zależy od immisji jakie będzie lub już powoduje konkretne zainwestowanie na działce inwestora (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1204/13, Lex Omega nr 1643768 oraz z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt OSK 394/04, Lex Omega nr 160631; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/GI 791/14, Lex Omega nr 1643851). W przypadku działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji o interesie prawnym ich właścicieli decydował będzie zatem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. To natomiast powoduje, że w każdej sprawie należy określić tak rozumiane działki sąsiednie i w ślad za tym ustalić strony postępowania. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1224/13, Lex Omega nr 1493081). W orzecznictwie wskazuje się dalej słusznie, że także sąsiedztwo fizyczne z terenem inwestycji samo w sobie nie przesądza o przymiocie strony w postępowaniu o warunki zabudowy. Chodzi bowiem tylko o takie sąsiedztwo, które skutkuje włączeniem w obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony przepisami prawa. Ustawodawca nie zagwarantował przy tym niezmienności otoczenia, ani ochrony prawnej umożliwiającej udział w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji odczucia utraty bezpieczeństwa, spadku wartości nieruchomości, czy też pojawienia się konkurencyjnej działalności. W rezultacie argumenty odnoszące się wyłącznie do subiektywnie odczuwanej uciążliwości inwestycji nie mogą stanowić o przymiocie strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną ustalającą warunki zabudowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 952/13, Lex Omega nr 1395595). O statusie stron w sprawach z zakresu ustalenia warunków zabudowy decydują nie tyle rzeczywiste ograniczenia w zagospodarowaniu, jakie realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego może spowodować dla właścicieli nieruchomości, lecz już potencjalna możliwość negatywnych ingerencji w prawo własności, np. z uwagi na zamiar usytuowania w bliskiej odległości obiektu kubaturowego o wysokości i uciążliwości nieporównywalnej z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, którego realizacja może rodzić obawy związane z immisjami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1199/14, Lex Omega nr 1602413). W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą (art. 140 k.c.). Przepis ten chroni właściciela nieruchomości przed tzw. immisjami bezpośrednimi, zatem takimi, które uniemożliwiałyby korzystanie z prawa własności. Z kolei na mocy art. 144 k.c. zakazane są tzw. immisje pośrednie - właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Oba powołane przepisy należy uwzględnić przy określaniu kręgu stron postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Konieczna jest ocena, czy planowana inwestycja - ze względu na rozmiar, charakter - stwarza ryzyko immisji bezpośrednich albo pośrednich. W orzecznictwie wskazuje się nadto słusznie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 837/12, Lex Omega nr 1242242), że na problem ustalenia stron postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy spojrzeć z perspektywy art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. 0. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm., dalej oznaczona jako u.p.z.p.). Stosownie do tego przepisu każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy 1. zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem K. i S. S. zam. ul G. [...] w z dnia 28 lutego 2008 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na inwestycję pod nazwą: "budowa budynku gospodarczo - garażowego na działce nr 384/4 położonej w przy ul. W. przy granicy z działką nr 385. W ogólnej charakterystyce zamierzenia inwestycyjnego w pkt 1 rodzaj inwestycji określono, jako mieszkaniową budynek parterowy, wolnostojąca o powierzchni około 100 m2 zabudowy oraz określono kształt dachu (pkt 2 - charakterystyka zabudowy). Wskazano też, że dojazd będzie sie odbywał od ul. W. poprzez działkę nr 382. Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że skarżący Z.K. nie posiada interesu prawnego, który jest niezbędną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się wypis z ewidencji gruntów dotyczący działki nr 385 położonej w z dnia 12 sierpnia 2014 r., z którego wynika, że skarżący jest wpisany jako władający. Oznacza to, że skarżący nie dysponuje żadnym tytułem prawno rzeczowym, który byłby podstawą do przyznania statusu strony i ochrony jego interesu prawnego. Okoliczność ta została potwierdzona przez pełnomocniczkę skarżącego (jego żonę) na rozprawie przed sądem. Organy orzekające w sprawie pominęły kwestię prawidłowego ustalenia stron zgodnie z treścią art. 28 K.p.a. Nie dokonały żadnych ustaleń w tym zakresie. Znajdujący się wypis z ewidencji gruntów z dnia 15 lutego 2008 r., czyli po wszczęciu postępowania nie zawiera żadnych informacji odnośnie tytułów prawnych podmiotów wykazanych do działki nr 385. Mając na względzie wyżej przedstawione uwagi o stronie w postępowaniu 0. ustaleniu warunków zabudowy stwierdzić należy, że skarżący ma jedynie interes faktyczny, a ten nie podlega ochronie prawnej w rozumieniu przepisów prawa. Skarżący nie jest też zarządcą tej drogi. Gdyby okoliczność ta została szczegółowo wyjaśniona na etapie postępowania instancyjnego, to organ odwoławczy winien działać na podstawie art. 138 § 3 K.p.a. i umorzyć postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. Tak się jednak nie stało, gdyż Kolegium orzekło merytorycznie i utrzymało decyzję organu I instancji w mocy na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. Stwierdzony przez Sąd brak przymiotu strony przez Z. K. był podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. Z tych też przyczyn Sąd nie wypowiedział sie merytorycznie o zarzutach skargi Z. K. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a. Wobec umorzenia postępowania administracyjnego Sąd nie był zobligowany do określenia wskazań dla organów administracji samorządowej.