II SA/Wa 3856/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Karolina Kisielewicz po rozpoznaniu w dniu 31 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego. UZASADNIENIE P.K., prokurent samoistny reprezentująca swojego pracodawcę: Fundację [...] z siedzibą w [...], w dniu 5 sierpnia 2021 r. wniosła na mocy art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r., poz. 162 ze zm.) sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ czynności kontrolnych u jej pracodawcy. Wobec wniesionego sprzeciwu Okręgowy Inspektor Pracy w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 59 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 45 i art. 54 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców utrzymał w mocy postanowienie inspektora pracy z dnia [...] sierpnia 2021 r. (nr [...]), którym na podstawie art. 59 ust. 7 pkt 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców organ kontynuował czynności kontrolne podjęte wobec Fundacji. Fundacja [...] w piśmie z 19 października 2021 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] września 2021 r. Fundacja w obszernym uzasadnieniu skargi wskazała na szereg naruszeń dokonanych przez organy obu instancji w toku prowadzonego przez nie postępowania. Zdaniem strony skarżącej naruszenia te godzą w instytucje dotyczące ochrony praw przedsiębiorców i nadmiernie ingerują w ich działalność. Okręgowy Inspektor Pracy w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie wskazując, że postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie jest aktem wydanym w postępowaniu administracyjnym, a więc nie mieści się w granicach spraw kontrolowanych przez sądy administracyjne wskazanych w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". W przypadku nieuwzględnienia przez Sąd wniosku o odrzucenie skargi, organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r., poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Tak ukształtowana regulacja ogranicza zatem kognicję sądów administracyjnych jedynie do spraw w niej określonych, z uwzględnieniem przepisów szczególnych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie organu, że stanowiące przedmiot skargi postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych jest aktem, na które służy zażalenie, ale nie jest ono wydawane w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 stycznia 2014 r. sygn. akt II GPS 3/13 potwierdził, że na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że "postępowanie, o którym mowa w art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Jego przedmiotem jest zatem władcze działanie, przez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia, lub nałożenie obowiązku na jednostkę. Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 - 4 k.p.a. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w Rozdziale 5 regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1 - 4 k.p.a. NSA dodał także, że "z wprowadzenia na określenie formy rozpatrzenia sprzeciwu, pojęcia postanowienia, oraz z przyznania na to postanowienie prawa zażalenia, nie wynika podstawa do zaliczenia postępowania, którego przedmiotem jest rozpatrzenie sprzeciwu i wydanie postanowienia oraz rozstrzygnięcia na to postanowienie zażalenia, również w formie postanowienia, do postępowania administracyjnego. Przedmiot sprzeciwu wyznacza art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przedmiotem sprzeciwu jest podjęcie i wykonywanie przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2. Regulacja w art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 nie stanowi regulacji materialnoprawnej wyznaczającej uprawnienia lub obowiązki materialnoprawne, a ograniczona jest do pewnych obowiązków, które powinien wykonać organ kontroli i osoba podejmująca kontrolę. Tak określony przedmiot sprzeciwu determinuje treść rozpatrzenia sprzeciwu. Zgodnie z art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych, 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych. Nie rozstrzyga zatem o uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych przedsiębiorcy. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, stanowiąc w art. 84c ust. 16, że "Do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego", odsyła w wąskim zakresie do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego - bowiem odsyła tylko do rozpatrzenia sprzeciwu i zażalenia na postanowienie. Pomimo użycia pojęć znanych k.p.a. (postępowania, zażalenia), postępowanie, którym mowa w ust. 9 i 10 art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie może być zaliczone do postępowania administracyjnego". Powyższe potwierdza, że postanowienie o odmowie rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, ponieważ nie jest to postanowienie podjęte w postępowaniu administracyjnym (por. również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 325/13 oraz z 12 lutego 2013 r. sygn. akt II FSK 2215/12, a także postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Łd 350/15). Powyższe orzeczenia dotyczą co prawda przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jednak z uwagi na identyczne brzmienie przepisów zawartych w ustawie - Prawo przedsiębiorców zachowują swoją aktualność w obowiązującym stanie prawnym. Sąd w pełni podziela prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych, wydane na podstawie art. 59 ustawy – Prawo przedsiębiorców nie mieści się w żadnej z kategorii aktów lub czynności, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Brak jest również przepisów szczególnych, przewidujących właściwość sądu administracyjnego we wskazanym zakresie. Nie stanowi również aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 3681/21 oraz II SA/Wa 3682/21). Z tego względu skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego. Według art. 58 § 3 tej ustawy, sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – w pkt 2 postanowienia. .