II SAB/Wa 566/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi E. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. E. C. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.), dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym (...)", w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c oraz art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. organ, powołując art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej: "k.p.a.", zawiadomił wnioskodawcę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] października 2017 r., powołując się na konieczność wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy oraz podjęcia szeregu czynności wyjaśniających. Jednocześnie w dniu [...] czerwca 2017 r. organ wystąpił do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o przekazanie informacji, czy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby oraz w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA udzielił odpowiedzi na wezwanie organu, w którym poinformował, że wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Wskazał również, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] lutego 2008 r. W załączeniu do ww. pisma załączone zostały: kopie decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., wydanych na podstawie art. 15c oraz art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), o ponownym ustaleniu wysokości emerytury oraz o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej, a także otrzymana z IPN informacja z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] o pełnieniu przez wnioskodawcę służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ww. ustawy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. organ zwrócił się do Prezesa IPN oraz do Komendanta Głównego Policji o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy. Pismem z dnia [...] października 2017 r., skierowanym do wnioskodawcy, organ ponownie przedłużył termin załatwienia sprawy - do dnia 6 lipca 2018 r. W dniu [...] grudnia 2017 r. do Ministra SWiA wpłynęło datowane na dzień [...] grudnia 2017 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 k.p.a., w którym wnioskodawca zarzucił nieterminowe rozpatrzenie jego wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz wniósł o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Za pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. IPN przesłał do organu kopie akt osobowych dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy (sygn. [...]). Natomiast KGP za pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. przekazał informacje dotyczące służby wnioskodawcy oraz stanowisko w przedmiocie rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. organ poinformował wnioskodawcę, iż jego pismo z dnia [...] grudnia 2017 r. zostało potraktowane jako ponaglenie złożone w trybie art. 37 § 1 k.p.a., przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał na konieczność zgromadzenia pełnego, kompletnego materiału dowodowego. Nadto ponownie wskazał, że rozpatrzenie wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. powinno nastąpić w terminie do dnia [...] lipca 2018 r. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę, że została zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie oraz wskazał na uprawnienia strony wynikające z art. 10 § 1 k.p.a. Pismem z dnia 10 lipca 2019 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra SWiA w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie miesiąca oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi skarżący przedstawił przebieg postępowania wskazując, iż sprawa zainicjowana ww. wnioskiem powinna zostać załatwiona przez organ w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Wskazał, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał decyzji rozstrzygającą przedmiotową sprawę. W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, iż biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy oraz poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydłużenie terminu załatwienia sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania zgromadzonego materiału dowodowego i wydania rozstrzygnięcia. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy oraz ich rodzin. Organ poinformował również, że do Ministerstwa SWiA wpłynęła znaczna ilość spraw na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (około 4.750). Podkreślił, że przekroczenie terminów załatwienia przedmiotowego wniosku nie wynika z rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, lecz z przyczyn obiektywnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a tego przepisu, tj. w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołanie bądź zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...) oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiotem niniejszej skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra SWiA zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2017r. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W niniejszej sprawie skarżący dopełnił ww. formalnoprawnej przesłanki do wniesienia skargi, co potwierdza pismo z dnia [...] grudnia 2017 r. prawidłowo potraktowane przez organ jako ponaglenie. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania". Jednakże w doktrynie pojęcie to pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; publ. CBOSA). Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadził przewlekle i bezpodstawnie nie kończył go wydaniem rozstrzygnięcia. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie rozpoznawania skargi. Z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżący wystąpił do Ministra SWiA o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Wobec zwłoki organu w rozpoznaniu ww. wniosku skarżący złożył w dniu [...] grudnia 2017 r. ponaglenie, zaś wobec dalszej zwłoki w załatwieniu sprawy i wydaniu decyzji administracyjnej, pismem z dnia 10 lipca 2019 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy Minister SWiA dopiero w dniu [...] sierpnia 2019 r. wydał decyzję nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec E. C. art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Wobec powyższego Sąd w dacie orzekania nie miał podstaw do tego, aby w oparciu o przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązać Ministra SWiA do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) - zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze. Sąd stwierdził jednak, uwzględniając stan sprawy na dzień wniesienia skargi oraz biorąc pod uwagę datę wydania ww. decyzji, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Stosownie natomiast do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3 k.p.a.). Przepis art. 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki, wskazaniem nowego terminu jej załatwienia oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. Prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie organ dopuścił się naruszenia zasady szybkości postępowania administracyjnego. Nie można bowiem zaaprobować stanu, w którym organ, podejmując określone czynności procesowe w dużych odstępach czasowych, prowadzi postępowanie przez okres ponad 2 lat nie wydając w tym czasie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty. Analiza akt sprawy prowadzi do konkluzji, że wniosek skarżącego inicjujący postępowanie wpłynął do organu [...] czerwca 2017 r. W dniu [...] czerwca 2017 r. organ skierował do ZER MSWiA pismo w sprawie udzielenia informacji, czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej, czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby oraz w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia. Stosowna odpowiedź ZER MSWiA na powyższe zapytanie wpłynęła do organu w dniu [...] sierpnia 2017 r. Kolejną czynnością organu było wystąpienie w dniu [...] sierpnia 2017 r. do Komendanta Głównego Policji oraz do IPN o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby skarżącego. Odpowiedź na powyższe pisma wpłynęła do organu - z IPN za pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz od Komendanta Głównego Policji za pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r., doręczonym w dniu [...] lutego 2018r. organ poinformował skarżącego o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego oraz o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika również, że organ informował skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 1 k.p.a. najpierw do dnia [...] października 2017 r., a następnie do dnia [...] lipca 2018 r. (odpowiednio pisma z dnia: [...] czerwca 2017 r. i z dnia [...] sierpnia 2017 r.). Jednakże decyzja w sprawie została wydana dopiero w dniu [...] sierpnia 2019 r. Powyższe oznacza, że od momentu poinformowania skarżącego o zebraniu dokumentacji niezbędnej do podjęcia rozstrzygnięcia oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie upłynął rok i pięć miesięcy. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby organ w tym czasie podejmował jakiekolwiek czynności procesowe. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. został naruszony w stopniu istotnym. Nie można przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki załatwił sprawę. Organ informował wprawdzie skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, jednakże nawet w ostatecznie wskazanym terminie (do dnia [...] lipca 2018 r.) sprawa nie została przez organ załatwiona. Niewątpliwie zatem zarzut skargi dotyczący przewlekłego prowadzenia postępowania przez Ministra SWiA jest uzasadniony. Stanowiło to dla Sądu podstawę do wydania rozstrzygnięcia stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie nie chodzi tylko o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. określającego terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a. wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do organu władzy publicznej. Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji w sprawie należącej do właściwości rzeczowej organu musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania w sprawie, zaś decyzję administracyjną - pomimo zgromadzenia materiału dowodowego adekwatnego do podjęcia rozstrzygnięcia w lutym 2018 r. - wydał dopiero w dniu [...] sierpnia 2019 r. w następstwie wniesienia skargi do Sądu. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Użycie w ww. przepisie sformułowania "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Sąd nie stwierdził z urzędu podstaw do przyznania ww. świadczeń, zaś skarżący o to nie wnioskował. Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że na dzień orzekania decyzja w sprawie z wniosku skarżącego została ostatecznie wydana. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd nie miał podstaw do zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, bowiem w myśl art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a. skarżący zwolniony był od kosztów sądowych.