IV SAB/Wr 755/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w dniu 8 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania zawiadomienia o nieprawidłowościach w działaniach Burmistrza Miasta Duszniki-Zdrój oraz wniosku o podjęcie działań nadzorczych z dnia 17 czerwca 2026 r. postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 22 lipca 2026 r. M. M. wniósł skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania zawiadomienia o nieprawidłowościach w działaniach Burmistrza Miasta Duszniki-Zdrój oraz wniosku o podjęcie działań nadzorczych z dnia 17 czerwca 2026 r. Zarzucał nieprzestrzeganie praworządności i brak odpowiedzi na złożone pismo w terminie 30 dni. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z dnia 17 czerwca 2026 r. złożył zawiadomienie o nieprawidłowościach w działaniach Burmistrza Miasta Duszniki-Zdrój oraz wniosek o podjęcie czynności nadzorczych w zakresie kontroli działań Burmistrza Miasta Duszniki-Zdrój w związku z nadzorem nad D. sp. z o.o. z/s w D. Zaznaczał, że uprzednio zawracał się do Rady Miejskiej w Dusznikach Zdroju, a następnie do Wojewody, podkreślał, że zazwyczaj otrzymywał odpowiedź. W tej sprawie Wojewoda Dolnośląski się nie wypowiedział, pomimo że upłynęło 30 dni. Do skargi strona załączyła korespondencję kierowaną do organu, Rady Miasta Duszniki-Zdrój oraz Burmistrza Miasta Duszniki-Zdrój. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu w zakresie rozpoznania pisma skarżącego z dnia 17 czerwca 2026 r. stanowiącego, zgodnie z jego treścią, zawiadomienie o nieprawidłowościach w działaniach Burmistrza Dusznik Zdroju oraz wniosek o podjęcie działań nadzorczych. Organ wskazał na art. 3 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2025 r., poz. 428, dalej: ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie) oraz na przepisy art. 85, art. 86, art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2026 r., poz. 662, dalej u.s.g.) wskazujące na czynności nadzorcze i kontrolne wykonywane względem organów samorządu gminnego. Zaznaczał, że wkraczanie, w ramach ww. nadzoru, w działalność gminną może nastąpić wyłącznie na podstawie przepisów ustawy. Zasadniczo działania te obejmują weryfikację pod względem legalności aktów organów gminy i stosowaniu środków nadzorczych w postaci stwierdzenia ich nieważności lub zaskarżenia. Istotne jest także to, że postępowanie nadzorcze prowadzone jest przez wojewodę wyłącznie z urzędu, wnioski osób domagających się podjęcia działań przez organ w tym zakresie nie są dla niego wiążące. Tym samym skarga strony dotyczy czynności organu w obszarze nieobjętym kognicją sądów administracyjnych. Nie została objęta zakresem opisanym w art. 3 § 2 p.p.s.a. Organ podkreślał, że w piśmie z dnia 26 czerwca 2026 r. poinformował skarżącego o braku kompetencji do podjęcia działań nadzorczych. Takich uprawnień nie posiada również w zakresie kontroli Burmistrza Miasta Duszniki-Zdrój w zakresie nadzoru nad D. sp. z o.o. W piśmie kierowanym do skarżącego organ wskazał na przepis art. 18a ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym to rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Wyjaśnił skarżącemu, że organem właściwym do przeprowadzenia kontroli działań Burmistrza Miasta Duszniki-Zdrój w przedmiotowej sprawie jest Rada Miejska w Dusznikach-Zdroju. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Bezczynność organu administracji publicznej występuje, jeżeli organ ten, pozostając ustawowo zobowiązanym do podjęcia w określonym terminie działań opisanych w powołanym przepisie pozostaje w zwłoce. Zatem skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna w przypadkach, gdy jej przedmiot mieści się w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. Czyli w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. oraz w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skarga na bezczynność organu jest bowiem pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi, co wynika z treści art. 3 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 496/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Jak wynika z akt sprawy skarżący zarzucał organowi bezczynność w zakresie rozpoznania jego zawiadomienia o nieprawidłowościach w działaniach Burmistrza Miasta Duszniki-Zdrój oraz wniosku o podjęcie działań nadzorczych w odniesieniu do tego organu. Przedmiotem zastrzeżeń skarżącego jest zatem działanie Burmistrza Miasta Duszniki-Zdrój Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wojewoda jest organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności, z zastrzeżeniem ust. 2. Art. 3 ust. 2 ww. ustawy stanowi zaś, że wojewoda kontroluje pod względem legalności, gospodarności i rzetelności wykonywanie przez organy samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub porozumienia z organami administracji rządowej. Kolejny istotny dla sprawy przepis art. 12 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie stwierdza, że wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Uprawnienia nadzorcze wojewody muszą zatem wynikać z ustawy, a regulacja ustawowa musi być precyzyjna i jasna do tego stopnia, aby swoboda wyboru środka nadzorczego przez organ nadzoru była zminimalizowana (D. Dąbek, J. Zimmermann, Decentralizacja poprzez samorząd terytorialny w ustawodawstwie i orzecznictwie pokonstytucyjnym, w: Samorząd terytorialny. Zasady ustrojowe i praktyka, red. P. Sarnecki, Warszawa 2005, s. 24). Przy czym ani powołany przepis art. 3 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ww. ustawy ani jej art. 12 nie stanowią podstawy prawnej nadzoru wojewody nad samorządem, uprawnienia te regulują odpowiednie przepisy ustaw samorządowych, w odniesieniu do samorządu gminnego przepisy rozdziału 10 u.s.g. (por. M. Pacak, K. Zmorek [w:] M. Pacak, K. Zmorek, Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Komentarz, Warszawa 2013, art. 3.). Prawidłowo w tym względzie organ w odpowiedzi na skargę wskazuje na przepisy art. 85 u.s.g., stanowi on, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zasada ta wywodzona jest z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP stwierdzającego, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (ust. 2). Z brzmienia art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez wojewodę wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia, to jest sprawności, celowości działania czy gospodarności. Pomimo tego, że nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Gliwicach z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 757/22; w Gdańsku z dnia 22 marca 2018r., sygn. akt III SA/Gd 97/18, w Łodzi z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 501/17, orzeczenia dostępne w CBOSA). Dalsze regulacje ustawy o samorządzie gminnym określają uprawnienia organów nadzoru do informacji (art. 88 u.s.g.), kontroli legalności przedstawianych im aktów (art. 90 i art. 91 u.s.g.) oraz ich zaskarżania do sądu administracyjnego (art. 93 u.s.g.). Zatem w zakresie kompetencji wojewody nie mieszczą się sprawy dotyczące skarg obejmujących nieprawidłowości w działaniu organów gminnych, w tym przypadku Burmistrza Miasta. Jak słusznie wskazuje organ sprawy te, zgodnie z art. 18a u.s.g. należą do kompetencji rady gminy. Zgodnie z brzmieniem ww. przepisu rada gminy rozpatruje skargi na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych; wnioski oraz petycje składane przez obywateli; w tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji. Istotne w sprawie jest także wskazanie, co również podkreśla organ w odpowiedzi na skargę, że wojewoda jako organ nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, wykonuje swoje funkcje z urzędu, a nie na wniosek. Przepisy nie przewidują możliwości skutecznego - z prawnego punktu widzenia, zgłoszenia przez jakikolwiek podmiot żądania podjęcia stosownych czynności nadzorczych. Pisma podmiotów zainteresowanych w podjęciu przez wojewodę określonych działań nie mogą być uznawane za wniosek zobowiązujący organ nadzoru do podjęcia żądanej, aktywności, lecz co najwyżej mogą stanowić źródło informacji dla tego organu do podjęcia czynności z urzędu. Dlatego też stwierdzenie przez organ nadzoru braku podstaw do podjęcia działań nadzorczych w stosunku do organów samorządowych nie może być kwalifikowane jako bezczynność organu uzasadniająca dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. O tym zatem, czy wojewoda wyda rozstrzygnięcie nadzorcze decyduje tylko i wyłącznie on sam, zaś wnioski zawierające żądanie wydania takiego rozstrzygnięcia mogą być jedynie sygnałem, zwróceniem mu uwagi na ewentualne nieprawidłowości podjętej uchwały lub zarządzenia. Nie mogą one jednak "przymusić" wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 926/19; postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w: Krakowie z dnia 27 kwietnia 2004 r., sygn. akt III SAB/Kr 15/04 w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 czerwca 2026 r., sygn. akt II SAB/Go 104/26, dostępne w CBOSA) Na podstawie przywołanych regulacji skarżący nie miał podstaw żądania od organu podjęcia rozstrzygnięć, aktów lub czynności opisanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Żaden z przepisów ustaw szczególnych także nie stanowił podstawy do domagania przez stronę od organu jakiegokolwiek działania (rozstrzygnięcia, czynności). Wobec braku podstaw do wywodzenia obowiązku opisanych działań po stronie organu brak podstaw do zastosowania art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. Innymi słowy żądanie skarżącego nie mieści się w zakresie przepisu art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a., a więc nie jest objęte kognicją sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (§ 1). Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (§ 3). Na tej podstawie Sąd skargę odrzucił.