II OZ 423/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lutego 2026 r. sygn. akt II SA/Gl 33/26 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 31 października 2025 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 26 lutego 2026 r. sygn. akt II SA/Gl 33/26, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odmówił M. M. wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 31 października 2025 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że w skardze wniesionej od ww. decyzji M. M. zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania tej decyzji. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że wykonanie decyzji spowoduje dla niej nadmierne i nieodwracalne skutki. W piśmie z dnia 12 lutego 2026 r. skarżąca podtrzymała wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, że likwidacja szkód spowodowanych budową będzie praktycznie niemożliwa lub ekonomicznie nieuzasadniona. Rozpoczęcie robót budowlanych zmieni układ stosunków wodnych, zabudowy i natężenia ruchu w sposób trwały. Podkreśliła, że inwestor nie rozpoczął budowy, co przemawia za wstrzymaniem wykonania decyzji ze względu na brak zagrożenia dla jego interesów. W piśmie z dnia 18 lutego 2026 r., ustosunkowując się do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, pełnomocnik uczestnika postępowania - [...] S.A. w [...] wniosła o odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając odmowę uwzględnienia powyższego wniosku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżąca nie wskazała skonkretyzowanych okoliczności uzasadniających, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku sprowadzało się do ogólnego stwierdzenia, że wykonanie decyzji doprowadzi do nieodwracalnych skutków. Ponadto skarżąca podniosła, że likwidacja szkód spowodowanych budową, będzie praktycznie niemożliwa lub ekonomicznie nieuzasadniona, dodała, że rozpoczęcie robót budowlanych zmieni układ stosunków wodnych, zabudowy i natężenia ruchu w sposób trwały. Stwierdzić zatem należało, że argumenty zawarte w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji mają charakter ogólny i nie zawierają odniesienia do skonkretyzowanych okoliczności przemawiających za tym, że istnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w razie wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd dodał przy tym, że co do zasady to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona. Zażaleniem M. M. zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu: 1. naruszenie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez błędne przyjęcie, iż wykonanie zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego nie spowoduje niebezpieczeństwa wyrządzenia szkody w znacznych rozmiarach, trudnych do odwrócenia; 2. brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, nie przeanalizowania zarzutów stawianych przez skarżącą, braku wyczerpującej analizy stanu faktycznego, braku całościowego zbadania stanu faktycznego czym organ naruszył podstawowe zasady działania administracji zawarte w dziale I rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a szczególności zasad ujętych w art. 7, 7a, w/w kodeksu poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego, zasady prawdy obiektywnej, rozstrzygnięcia z uwzględnieniem interesu strony, zasady zaufania stron oraz art. 77 w/w kodeksu poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny materiału dowodowego i dokonanie oceny dowolnej; 3. naruszenie art. 35 i 36 Prawa budowlanego przez błędną ich wykładnię dopuszczającą do wydania pozwolenia budowlanego w niniejszej sprawie, oraz § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co doprowadziło do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty Bielskiego. Ponadto inwestycja ta z pewnością nie będzie odpowiadała przepisom o planowaniu ogólnym, które wejdą w życie od 1 stycznia 2026 r. ograniczającym możliwości zabudowy i tereny przeznaczone pod budowę. Skarżąca podkreśliła, że zaskarżoną decyzję uważa za niezgodną z prawem i naruszającą zasady działania administracji. W związku z powyższym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Bielskiego zatwierdzającą projekt budowlany zamienny obejmujący swym zakresem budowę trzeciego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, powiększenie powierzchni garażu podziemnego oraz zmianę w bilansie terenu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podkreśliła przy tym, że wykonanie w/w decyzji Wojewody Śląskiego, a szczególnie budowa i powiększenie powierzchni garażu podziemnego, spowoduje nadmierne i nieodwracalne dla niej skutki - nie da się bowiem w prosty i ekonomicznie wolny od wydatków skutków budowy usunąć. Budowa spowoduje zupełne zmiany w terenie, podtopienia, zacienienie, obciążenia ruchem. Za wstrzymaniem wykonania przemawia zdaniem skarżącej fakt, iż do tej pory i tak budowy w żadnym zakresie nie rozpoczęto. Mając na uwadze wyżej podniesione zarzuty i argumenty skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na zażalenie [...] S.A. wniosła o jego oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności. Następuje to w przypadku uprawdopodobnienia przez wnioskującego niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Zaistnienie przynajmniej jednej z dwóch wymienionych w powołanym na wstępie przepisie przesłanek uzasadnia wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zasadność wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji winna być oceniona w okolicznościach konkretnej rozpoznawanej sprawy. Należy więc wziąć pod uwagę cały szereg zagadnień związanych z realizacją decyzji. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że we wniosku strona skarżąca nie przytoczyła okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego postanowienia. Przede wszystkim mając na względzie treść zażalenia zwrócić należy uwagę, że na obecnym etapie postępowania kwestia zgodności z przepisami zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji pozostaje poza obszarem merytorycznej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonywanej w ramach postępowania zażaleniowego w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. W związku z powyższym powoływanie się przez skarżącą na różnego rodzaju wady tych decyzji nie mogło skutkować wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu. Ponadto należy mieć na względzie, że wprawdzie wzniesienie budynku prowadzi do zmiany stanu faktycznego na gruncie ale nie jest to skutek nieodwracalny bowiem uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę może skutkować wydaniem decyzji o rozbiórce i przywróceniu stanu poprzedniego a zatem jest to skutek odwracalny. Koszty takiej operacji nie obciążają skarżącej ale ponosi je wyłącznie inwestor, który zrealizował sprzeczny z prawem budynek. To on ponosi ryzyko realizacji wadliwego budynku i jest to dla niego znaczna szkoda a nie dla skarżącej. Wstrzymanie wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę należy zatem traktować w sposób wyjątkowy, a oceniając okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji pamiętać należy o tym, jakie konsekwencje takie wstrzymanie będzie miało dla inwestora. Postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji prowadzi do wyłomu od zasady wykonalności decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić trzeba, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a tym samym, że zachodzi konieczność zastosowania ochrony tymczasowej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.