II OZ 455/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2026 r., sygn. akt II SA/Wr 856/25 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze sprzeciwu M. Z. od postanowienia Wojewody [..] z dnia 11 października 2025 r. nr IF-O.7840.1.382.2025. [..] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno – budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 5 lutego 2026 r., sygn. akt II SA/Wr 856/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z dnia 17 czerwca 2025 r. w sprawie ze sprzeciwu M. Z. na postanowienie Wojewody [..] z dnia 11 października 2025 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno – budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący złożył sprzeciw na postanowienie z dnia 11 października 2025 r., którym Wojewoda [..] uchylił postanowienie Starosty [...] z dnia 30 września 2025 r. odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 17 czerwca 2025 r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy natomiast ww. ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji zauważył, że ustalając zakres ochrony tymczasowej przewidzianej przepisem art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: "p.p.s.a." miał na uwadze po pierwsze zakres i granice orzekania w postępowaniu ze sprzeciwu określone w art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. Zakres orzekania przez Sąd w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania nie może być bowiem szerszy niż granice orzekania Sądu rozpoznającego sprzeciw wniesionego od postanowienia podjętego w trybie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, które wyznacza granice sprawy, której dotyczy sprzeciw. Uwzględniając powyższe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w tym zakresie nie mieści się ostateczna decyzja organu pierwszej instancji rozstrzygająca sprawę administracyjną w postępowaniu zwykłym. Decyzja Starosty z dnia 17 czerwca 2025 r. udzielająca pozwolenia na budowę znajduje się bowiem poza granicami wniesionego w niniejszej sprawie sprzeciwu. Nadto Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w jego ocenie do wykonania nie kwalifikuje się postanowienie podjęte na podstawie art. 138 § 2 w zw. z at. 144 k.p.a., tj. o uchyleniu w całości zaskarżonego postanowienia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a z takim aktem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W myśl bowiem art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu zaskarżonego aktu, zwłaszcza gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Postanowienie kasacyjne nie podlega wykonaniu w ww. rozumieniu, a co za tym idzie – nie może ono spowodować niebezpieczeństwa wyrządzenia stronie skarżącej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Brak jest zatem przesłanek do zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zaznaczył także, że poza złożeniem wniosku skarżący nie przedstawił żadnej argumentacji go uzasadniającej, co uniemożliwia Sądowi jego jakąkolwiek merytoryczną ocenę. Sąd podkreślił, że strona nie tylko nie uzasadniła swojego wniosku, ale i nie wskazała, czy w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, czy też spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zażalenie na to postanowienie wniósł skarżący, zarzucając mu: 1. Naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana w granicach tej samej sprawy w rozumieniu tego przepisu, 2. Naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że skarżący nie uprawdopodobnił przesłanek znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy okoliczności te wynikają wprost z charakteru inwestycji oraz akt sprawy, 3. Naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i naruszenie zasady prawdy obiektywnej. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z 17 czerwca 2025 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, ewentualnie o przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona ani przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo twierdzenie strony lub sam wniosek złożony w skardze (sprzeciwie). Wniosek ten musi zostać uzasadniony, a jego uzasadnienie powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Wnioskodawca nie może przerzucać spoczywającego na nim obowiązku wskazania okoliczności uzasadniających wniosek na sąd administracyjny, domagając się poszukiwania przez niego racji przemawiających za wstrzymaniem wykonania konkretnego aktu administracyjnego, niewyartykułowanych wprost we wniosku. W postanowieniu z dnia 23 września 2025 r., sygn. akt III OSK 1532/25 NSA wskazał, że to na stronie skarżącej spoczywał obowiązek pełnego uzasadnienia wniosku i brak jest podstaw do niejako "przerzucania" na Sąd obowiązku "poszukiwania" w aktach sprawy okoliczności mających przemawiać za uwzględnieniem wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Prawidłowe jest zatem stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że brak uzasadnienia wniosku uniemożliwiał Sądowi dokonanie oceny merytorycznej takiego wniosku. W sprzeciwie strona wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [..] z 17 czerwca 2025 r. do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy, nie wskazując uzasadnienia dla swojego wniosku, ani tego, czy w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, czy też spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji został złożony w sprawie, która dotyczy postępowania nadzwyczajnego. Należy wskazać, że granicę orzekania przez sąd administracyjny stanowi stosunek administracyjnoprawny wyznaczający przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a więc sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym (por. Jan Paweł Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2011, pkt 4 i 5 do art. 134). Przedmiotem orzekania sądu administracyjnego jest sprawa, której granice wyznacza tożsamość elementów podmiotowych – podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków oraz tożsamość przedmiotowa, a więc tożsamość praw i obowiązków opartych na danej podstawie prawnej i faktycznej (por. uchwała NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001/1/7; Tadeusz Woś, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2016, s. 568). W postanowieniu z dnia 1 września 2015 r., sygn. akt II OZ 788/15 Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że w sytuacji gdy przedmiotem skargi jest postanowienie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, w którym wydana została decyzja objęta przedmiotowym wnioskiem o ochronę tymczasową, to między tymi sprawami nie zachodzi tożsamość przedmiotowa. Postępowanie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania jest odrębną sprawą od postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. W postanowieniu z dnia 5 czerwca 2025 r., sygn. akt II OZ 841/25 wskazano, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca złożyła skargę na postanowienie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, podczas gdy wniosek o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego dotyczył decyzji kończącej postępowanie będące przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w tej sytuacji nie można mówić o tożsamości podmiotowej i przedmiotowej tych postępowań, która wymagana jest do uznania, że akt objęty wnioskiem o wstrzymanie wykonania został wydany w ramach tej samej sprawy, która została wszczęta skargą do sądu administracyjnego. W uchwale siedmiu sędziów z dnia 13 listopada 2023 r. (sygn. akt II GPS 2/22) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie jest dopuszczalne, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w uchwale, że sprawa zainicjowana skargą na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, czy też postanowienie o niedopuszczalność odwołania ma charakter procesowy, w takim przypadku złożony w trybie art.61 § 3 p.p.s.a wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie może być uwzględniony, albowiem zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, nie ma bowiem charakteru materialnoprawnego. Natomiast złożony w takich okolicznościach na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji, dotyczy decyzji, która nie została podjęta w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy, a więc sprawy zainicjowanej wniesioną skargą. Brak zatem tożsamości pomiędzy sprawą zainicjowaną skargą na postanowienia: stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, która ma charakter procesowy, a nadto zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu, a decyzja organu pierwszej instancji, która ma charakter materialnoprawny i nie została podjęta w tym samym postępowaniu zainicjowanym skargą, jak również w ramach postępowania zainicjowanego skargą nie może być objęta zakresem zaskarżenia. Istotne jest, że środkiem inicjującym postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie jest sprzeciw od postanowienia Wojewody [..]. Prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, który zauważa, że ustalając zakres ochrony tymczasowej przewidzianej przepisem art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd powinien mieć na uwadze zakres i granice orzekania w postępowaniu ze sprzeciwu. Sprzeciw powoduje wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującego kontrolę decyzji kasacyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex/el). W wyroku z dnia 29 stycznia 2026 r., sygn. akt II OSK 2735/25 NSA wskazał, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i 145 p.p.s.a., skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 64f p.p.s.a., od postanowienia, do którego odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści postanowienia może wnieść od niego sprzeciw (...). Przepisy art. 64b – 64e stosuje się odpowiednio. Racje ma Sąd pierwszej instancji argumentując, że zakres orzekania przez Sąd w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania nie może być faktycznie szerszy niż granice orzekania Sądu rozpoznającego sprzeciw od postanowienia podjętego w trybie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno – budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, które wyznacza granice sprawy, której dotyczy sprzeciw. Uwzględniając powyższe, słuszne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w tym zakresie nie mieści się ostateczna decyzja organu pierwszej instancji rozstrzygająca sprawę administracyjną w postępowaniu zwykłym. Środkiem ochrony prawnej w tej sprawie jest sprzeciw, co pociąga za sobą skutek dla charakteru (specyfiki) wszczętego nim postępowania. Nadto zaskarżone nim jest postanowienie, które ma charakter procesowy, kasacyjny, nierozstrzygający sprawy merytorycznie, nie nadający się do wykonania i nie powodujący niebezpieczeństw wyrządzenia stronie skarżącej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy decyzja objęta wnioskiem o wstrzymanie wykonania ma charakter materialnoprawny i nie mieści się w graniach wniesionego sprzeciwu od postanowienia (kasacyjnego). W odniesieniu do argumentacji zażalenia rozróżnienia wymaga kwestia przesłanek stosowania ochrony tymczasowej oraz legalności aktu administracyjnego. Merytoryczne zarzuty dotyczące decyzji nie mogą stanowić przesłanki wstrzymania aktu administracyjnego. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.