III SA/Gl 527/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Małgorzata Herman, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Miasta Żywiec na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 4 kwietnia 2025 r. nr NPII.4131.1.237.2025 w przedmiocie zarządzenia burmistrza w kwestii stawek opłat za korzystanie z parkingów 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 4 kwietnia 2025 r. o nr NPII.4131. 1.237.2025, wydanym na podstawie przepisów art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. w Dz.U. z 2024 r., poz. 1465), Wojewoda Śląski stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta Żywca z 27 lutego 2025 r., nr BOB.0050.42.2025.STM, w sprawie ustalenia stawek opłat za korzystanie z parkingu przy Galerii Lider zlokalizowanego poza pasem dróg publicznych, stanowiącego własność Miasta Żywca. Stwierdzenie to dotyczyło zapisów zawartych w § 1 ust. 2 i 3 zarządzenia, zgodnie z którymi – ust. 2 Stawka opłaty dodatkowej za korzystanie z parkingu bez uiszczenia jednej z opłat, wymienionych w ust. 1 wynosi 200 zł brutto z zastrzeżeniem ust. 3, ust. 3 Stawka opłaty dodatkowej za korzystanie z parkingu bez uiszczenia jednej z opłat, wymienionych w ust. 1 wynosi 100 zł brutto w przypadku jej uiszczenia w terminie 7 dni kalendarzowych liczonych od dnia wystawienia wezwania do zapłaty. Zdaniem Wojewody regulacja ta jest sprzeczna z przepisem art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. w Dz.U. z 2021 r., poz. 679) o treści: Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: 1) wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej; 2) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. 2. Uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Sprzeczność ta wynika z tego, że zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej organ jednostki samorządu terytorialnego (w tym przypadku Burmistrz Miasta) upoważniony jest wyłącznie do ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, a nie do ustalania opłaty za niewniesienie opłaty za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej, tj. opłaty o charakterze sankcyjnym. Czynności polegające na nieuiszczeniu opłaty, za które ma być naliczana dodatkowa opłata, nie mogą być rozpatrywane w kategoriach usług komunalnych, nie mieszczą się też w pojęciu korzystania z urządzeń użyteczności publicznej. Opłata ta nie jest zapłatą za korzystanie z dobra publicznego, ma natomiast charakter represyjny – kary za niewywiązanie się z narzuconych norm postępowania. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie daje organowi jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do wprowadzenia tego rodzaju sankcji. Wniosek taki wynika także z porównania przepisów ustawy o gospodarce komunalnej z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. w DZ.U. z 2024 r., poz. 320). Otóż w ustawie o drogach publicznych możliwość ustalania opłat sankcyjnych została przewidziana wprost w przepisach 13f ust. 1 i 2. Brak takiego zapisu w ustawie o gospodarce komunalnej wskazuje na to, że ustawa ta nie przewiduje kompetencji dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do wprowadzania opłat sankcyjnych. Zakwestionowane w rozstrzygnięciu nadzorczym zapisy zarządzenia Burmistrza Miasta Żywca są przekroczeniem uprawnień przyznanych temu organowi w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze na to rozstrzygnięcie nadzorcze Miasto Żywiec zarzuciło Wojewodzie Śląskiemu naruszenie następujących przepisów prawa: - art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest uprawniony do ustalania opłaty dodatkowej za korzystanie z parkingu stanowiącego własność Gminy, - art. 7 Konstytucji przez uznanie, że Burmistrz Miasta Żywca naruszył konstytucyjną zasadę praworządności, - art. 91 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że objęte rozstrzygnięciem nadzorczym zarządzenie Burmistrza jest sprzeczne z prawem. Zdaniem Gminy opłata dodatkowa pobierana jest za korzystanie z parkingu, przy czym obowiązek jej uiszczenia powstaje w sytuacji, gdy podmiot korzystający z parkingu nie uiścił jednej z podstawowych opłat. Gmina uważa, że przysługuje jej prawo ustalania wysokości opłat w zależności od tego, w jaki sposób zachowuje się korzystający z parkingu. Uprawnienie to wynika z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, w którym mowa o postanowieniach o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Gmina postanowiła o takim sposobie ustalenia ceny za korzystanie z parkingu, który będzie zależny od tego, czy korzystający uiści opłatę podstawową czy nie. Nie ma w tym naruszenia przepisów prawa wskazanych przez Wojewodę w rozstrzygnięciu nadzorczym. W oparciu o te zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i obciążenie Wojewody kosztami postępowania sadowego. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swe stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarga jest uzasadniona. Warunkiem stwierdzenia nieważności zarządzenia organu gminy na podstawie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest jego sprzeczność z prawem. Z przepisu art. 91 ust. 4 tej ustawy wynika z kolei, że sprzeczność ta musi mieć charakter istotny. Nie ma jednak potrzeby zajmować się różnicami miedzy istotnym i nieistotnym naruszeniem prawa, ponieważ w zapisach § 1 ust. 2 i 3 zarządzenia Burmistrza Żywca Sąd nie dopatrzył się żadnego naruszenia prawa. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej przyznaje organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencje do ustalenia wysokości cen i opłat albo decydowania o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W zapisie dotyczącym tak wysokości, jak i sposobu ustalenia cen i opłat za usługi komunalne i korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej mieści się takie rozwiązanie, że osoba, która nie zapłaci podstawowej opłaty, poniesie opłatę podwyższoną. Trudno zgodzić się z twierdzeniem Wojewody, że opłata podwyższona nie jest ekwiwalentem za korzystanie z parkingu i nie ma dla niej umocowania w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Sąd widzi to inaczej, opłata, tak podstawowa, jak i podwyższona, jest ponoszona za korzystanie z parkingu, nie ma dla niej innego tytułu, tylko jej wysokość zależy od postępowania korzystającego. Opłata ta nie jest też sankcją o charakterze karnym, której organ samorządu terytorialnego nie ma prawa ustanawiać. Jest co najwyżej sankcją umowną, przewidzianą w regulaminie korzystania z parkingu za niezastosowanie się do określonych w nim warunków. Korzystając z parkingu, akceptujemy warunki określone w regulaminie. Nie akceptujemy – parkujemy gdzie indziej. Wyprowadzenie z tego wniosku o poza konstytucyjnym karaniu obywatela jest nadmiarowe. Nie wchodzimy tu na grunt penalny, mówimy o wywiązaniu się z przyjętego zobowiązania do uiszczenia opłaty za korzystanie z parkingu, opłaty podstawowej lub podwyższonej. Trzeba też spojrzeć z praktycznego punktu widzenia na sprawę, gmina musi mieć instrument zapewniający pobieranie opłat za prowadzone przez siebie parkingi. Jest nim opłata podwyższona, dla której umocowaniem jest przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Porównanie zapisów ustawy o gospodarce komunalnej z zapisami ustawy o drogach publicznych nie musi prowadzić do takiego wniosku, jaki przedstawił Wojewoda. Wniosek może być i taki, że są to regulacje odrębne, w odmienny sposób regulujące te kwestie, a odmienność jednej wobec drugiej nie przesądza o wykładni żadnej z nich. Sumując, Sąd uznał, że nie było podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zapisów § 1 ust. 2 i 3 zarządzenia Burmistrza Miasta Żywca z 27 lutego 2025 r., nr BOB.0050.42.2025.STM, w sprawie ustalenia stawek opłat za korzystanie z parkingu przy Galerii Lider zlokalizowanego poza pasem dróg publicznych, stanowiącego własność Miasta Żywca. Konsekwencją tego stwierdzenia jest uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody na podstawie przepisu art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2024 r., poz. 935). Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego zostało wydane na podstawie przepisu art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy.