II SAB/Kr 112/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) , Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi N. P. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej skargę oddala. UZASADNIENIE N. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K., w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 13 ust. 1 w zw. z 4 ust. 3 i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., póz. 782 ze zm., dalej jako: "UDIP") w zakresie, w jakim przepisy te ustanawiają zasadę szybkości postępowania w sprawach o informację publiczną, poprzez bezzasadne przedłużenie terminu rozpatrywania sprawy; - art. 13 ust. 2 UDIP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że przedłużenie terminu odpowiedzi na wniosek o informację publiczną jest dopuszczalny wtedy, gdy Organ planuje udostępnić przedmiotową informację, a także w zakresie, w jakim przepis ten nakłada na Organ obowiązek uzasadnienia niemożności udostępnienia informacji w terminie, którego to obowiązku Organ nie dopełnił. W świetle powyższych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności i Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K.; wymierzenie Dyrektorowi Zarządu Dróg Miasta K. kary grzywny; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę skarżąca podniosła, iż w dniu 30 marca 2021 roku (data doręczenia do ZDMK 7 kwietnia 2021 roku) wnioskodawczyni wniosła wniosek o udostępnienie informacji publicznej do Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K. w niżej wymienionych kwestiach: 1. Czy działająca przy Dyrektorze ówczesnego ZIKiT w K., a obecnie przy Dyrektorze ZDMK tzw. komisja/zespół ds. udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny oraz publicznoprawny, składa się z jednej komisji/zespołu w którego skład wchodzi przewodniczący komisji wraz z członkami komisji. 2. Czy działająca przy Dyrektorze ówczesnego ZIKiT w K., a obecnie przy Dyrektorze ZDMK tzw. komisja/zespół ds. udzielania ulg w spłacie należności na odbywającym się posiedzeniu w danym dniu opiniuje/rozpatruje wnioski w tym samym nie zmienionym składzie osobowym, niezależnie od charakteru zobowiązania czy jest ono cywilnoprawne lub publicznoprawne, czy skład osobowy komisji/zespołu w dniu posiedzenia jest zmienny w zależności od charakteru zobowiązania. 3. Czy działająca przy Dyrektorze ówczesnego ZIKiT w K., a obecnie przy Dyrektorze ZDMK tzw. komisja/zespół ds. udzielania ulg w spłacie należności w razie gdy negatywnie zaopiniuje wniosek o przyznanie ulgi jest rozpatrywana przez organ dowolnie uznaniowe i nie jest uzasadniana, czy zgodnie z przepisami prawa wnioskodawca powinien dostać pisemne uzasadnienie odmowy przyznania ulgi niezależnie od charakteru zobowiązania czy jest cywilnoprawne lub publicznoprawne. 4. Czy Dyrektor ówczesnego ZIKiT w K., a obecnie ZDMK wypełnia obowiązek i udziela odpowiedzi względem wnioskodawców, którym odmówiono przyznania ulgi, pisemnie i merytorycznie uzasadnia przyczynę odmowy, powołując się na konkretne przepisy prawa które na to zezwalają, lub informuje wnioskodawcę, iż nie spełnia on kryteriów do przyznania ulgi, podając konkretne jej przyczyny, niezależnie od charakteru zobowiązania, czy jest ono cywilnoprawne lub publicznoprawne. W odpowiedzi na wniosek o dostęp do informacji publicznej z dnia 30 marca 2021 roku, wnioskodawczyni otrzymała odpowiedź od Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K. (z dnia 20 kwietnia 2021 roku, wysłaną w dniu 21 kwietnia 2021 roku, data wpływu do wnioskodawczyni 22 kwietnia 2021 roku) o nr [...](1) informującą, iż odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej zostanie wnioskodawczyni udzielona w terminie późniejszym, niemniej nie później niż do 07.06.2021 r. Dyrektor Zarządu Dróg Miasta K. uzasadnił to koniecznością zgromadzenia wnioskowanych danych oraz dokonania dodatkowych analiz w zakresie przedmiotowego wniosku. Skarżąca nie zgadzodziła się z uzasadnieniem zwłoki podanym przez Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K., Jej zdaniem podane okoliczności nie mogą stanowić podstawy przedłużenia terminu odpowiedzi na wniosek. Dyrektor Organu powołuje się na okoliczność dokonania "analizy". Zdaniem skarżącej, że złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 30 marca 2021 roku, jest złożony w trybie tzw. informacji prostej, nie wymaga jej przetworzenia oraz jej gromadzenia, a tym bardziej dokonania analizy. Zadane we wniosku pytana są proste i nie wymagają dogłębnego ustalania faktów i przeprowadzania szczegółowego dochodzenia lub analiz. Działająca przy Dyrektorze ZDMK komisja/zespół ds. udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych działa na podstawie konkretnych przepisów/regulaminu, które zostały ustanowione przez odpowiedni organ i są takie same dla wszystkich osób które ubiegają się o przyznanie ulgi w spłacie. W związku z tym wnioskowane informacje nie wymagają stworzenia nowych porównań, zestawień lub zsumowaniem pojedynczo występujących wiadomości. Nie zachodzi przesłanka uzyskania jakościowo nowej informacji wobec materiału wyjściowego oraz gromadzenia danych. Tym samym zdaniem skarżącej odpowiedź na wniosek powinna zostać udzielona w nieprzekraczalnym terminie czternastu dni. Przedłużanie terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek nie może służyć wyłącznie temu, by odwlec w czasie obowiązek odpowiedzi. Takie działanie godzi w prawo do informacji, bowiem to organy mają obowiązek takiej organizacji pracy, która umożliwia obywatelom korzystanie z ich konstytucyjnych praw. Organ może skorzystać z możliwości przedłużenia terminu wówczas, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest nieprecyzyjny i zachodzi potrzeba wyjaśnienia jego zakresu z wnioskodawcą. Wydłużanie terminu nie może służyć jako metoda "odraczania" obowiązku nieudostępniania informacji. Zdaniem skarżącej Dyrektor Zarządu Dróg Miasta K. nadużywa swojego upoważnienia do udzielenia odpowiedzi w terminie późniejszym, bezzasadnie korzysta z możliwości przedłużenia terminu i tym samym pozostaje w bezczynności. Przedstawiając prawną argumentację swojej skargi skarżąca wskazała , że ustawodawca w przepisie art. 13 ust. 2 wprost wskazuje, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację. Użycie terminu "udostępnienia informacji" wskazuje na określony, konkretny sposób załatwienia wniosku, który wyklucza inne sposoby - np. poprzez wydanie decyzji odmownej, bądź poinformowanie zwykłym pismem, iż informacja będąca przedmiotem wniosku nie stanowi informacji publicznej. Tym samym pozbawione podstawy w przepisach prawa jest działanie Organu, które po wydłużeniu terminu odpowiedzi na wniosek o informację publiczną nie prowadzi bezpośrednio do realizacji wniosku. Orzecznictwo wskazuje pewne wymogi względem uzasadnienia przedłużenia terminu odpowiedzi na wniosek. Niedopuszczalne jest bowiem stosowanie art. 13 ust. 2 UDIP jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej (tak wyr. WSA w Łodzi z dnia 16 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 99/18). Korelatem konstytucyjnego prawa do informacji jest obowiązek Organu udostępniania informacji publicznej. Częścią tego obowiązku jest dyrektywa takiej organizacji pracy Organu, która umożliwia spełnienie powyższego obowiązku. Z tego względu opóźnienie Organu w realizacji wniosku ze względu na złą organizację pracy nie może być uznane za prawidłowe uzasadnienie wydłużenia terminu (zob. wyr. WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt. II SAB/Go 82/18). Jak wskazuje się w orzecznictwie, z treści art. 4 ust. 3 UDIP wynika, iż adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją posiada, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów, a w związku z tym obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego nie musi być adekwatny do zakresu jego działania, ale jest wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania daną informacją (tak wyr. WSA w Krakowie z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 397/19). Również należy pamiętać, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadzają minimum formalizmu w zakresie procedury wnioskowej, złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało bowiem obwarowane żadną szczególną formą lub wymogami formalnymi (wyr. WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 367/18), a wskazany w art. 13 ust. l termin odpowiedzi na wniosek jest relatywnie krótki, bowiem wynosi zaledwie 14 dni. Analiza tak przepisów, jak i orzecznictwa, wskazuje na wyraźną intencję ustawodawcy, by tryb dostępu do informacji publicznej był zarówno prosty, jak i szybki. Jak wprost wskazuje NSA w postanowieniu z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt l OSK 125/15: "powyższe zapatrywanie koresponduje ze stwierdzeniem wyrażonym w uchwale NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. (l OPS 7/13, ONSAiWSA 2014 r. Nr 3, póz. 37), że "postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p.". Przedstawionego rozróżnienia nie może podważać wzgląd na zasadę szybkości postępowania". Postępowanie o informację publiczną rządzi się więc zasadą szybkości postępowania. Organ naruszył tę zasadę, poprzez kreowanie bezpodstawnych opóźnień w realizacji wniosku, poprzez nieuzasadnione wydłużenie terminu odpowiedzi na wniosek. Zdaniem skarżącej na gruncie niniejszej sprawy należy zatem uznać, że Organ wydłużył termin odpowiedzi na wniosek bezzasadnie, bo bez prawidłowego uzasadnienia. Tym samym, w związku z faktem, iż minął czternastodniowy termin odpowiedzi na wniosek, wskazany w art. 13 ust 1, Organ pozostaje w bezczynności, co czyni niniejszą skargę zasadną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Istotnym jest również wskazanie, że Sąd powinien skargę na bezczynność oddalić, jeżeli stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Natomiast okoliczność wydania aktu lub podjęcia czynności po wniesieniu skargi powoduje, że bezprzedmiotowe jest orzekanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, ale uwzględnienie skargi może wówczas polegać na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo naruszenie prawa nie było rażące (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 roku, sygn. akt II OSK 2966/17). Sąd mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 p.p.s.a. - winien odnieść się do całości sprawy orzekając zarówno w zakresie bezczynności, jak i dokonując oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz rozważając, czy zachodzą podstawy do wymierzenia grzywny. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm. – dalej jako "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. - w przedmiotowej sprawie ten wymóg jest spełniony. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego w niniejszej sprawie ograniczają się do następujących okoliczności: - Wnioskiem z dnia 30 marca 2021 roku, który wpłynął do organu w dniu 7 kwietnia 2021r. wnioskodawczyni zwróciła się do Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K. o udzielenie informacji publicznej o zakresie jak we wniosku ( opisanym szczegółowo na wstępie niniejszego uzasadnienia) - W odpowiedzi na ten wniosek , wnioskodawczyni otrzymała odpowiedź od Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K. (z dnia 20 kwietnia 2021 roku, wysłaną w dniu 21 kwietnia 2021 roku, znak [...](1)) informującą, iż odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej zostanie wnioskodawczyni udzielona w terminie późniejszym, niemniej nie później niż do 07.06.2021 r. Dyrektor Zarządu Dróg Miasta K. uzasadnił to koniecznością zgromadzenia wnioskowanych danych oraz dokonania dodatkowych analiz w zakresie przedmiotowego wniosku. Istota sporu sprowadza się w przedmiotowej sprawie do ustalenia, czy Dyrektor Zarządu Dróg Miasta K. informując skarżącą za pismem z dnia 20 kwietnia 2021r. , że żądana informacja publiczna zostanie udostępniona wnioskodawczyni w terminie późniejszym pozostawał w bezczynności, która jest przedmiotem niniejszej skargi. Jak już wyżej powiedziano bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Skarżąca bezczynności organu dopatruje się w tym, iż organ zamiast udzielić odpowiedzi na zadane pytanie w ustawowym czternastodniowym terminie wynikającym z art. 4 ust 3 u.d.i.p. oraz art. 13 ust 1 u.d.i.p. poinformował skarżącą za pismem z dnia 20.04.2021r. o tym, iż odpowiedź nastąpi w terminie późniejszym. W ocenie Sądu wobec powyższego faktu nie można uznać , iż organ pozostawał w bezczynności. Z bezczynnością organu mielibyśmy do czynienia wtedy, gdy organ nie poczyniłby żadnych kroków i działań w związku z wnioskiem skarżącej, a tak się nie stało. Ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność Sąd nie ocenia zasadności twierdzeń zawartych w piśmie organu z 20.04.2021r. Skarżąca nie zarzuca, iż w ogóle nie dostała odpowiedzi na swój wniosek, a jedynie zaskarża fragment postępowania o udostępnienie informacji publicznej obejmujący czas od złożenia wniosku do otrzymania pisma z 20.04.2021r. Organ w tym czasie podjął działania wywołane złożonym wnioskiem, o czym poinformowano skarżącą, korzystając z możliwości wydłużenia terminu do załatwienia wniosku stworzonej przez art. 13 ust 2 u.d.i.p. zatem o bezczynności nie może być mowy. Na marginesie jedynie wskazać należy, iż działania organu możnaby oceniać z perspektywy merytorycznej poprawności lub ewentualnej przewłoki ( nadmiernego wydłużania) postępowania w aspekcie celowości i zasadności jego przedłużenia, niemniej jednak skarga dotyczyła jedynie bezczynności organu i w tym aspekcie została rozpoznana. Wobec powyższego w ocenie Sądu w zakresie wyznaczonym treścią skargi w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek bezczynności organu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.