II SAB/Wr 1065/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Adam Habuda po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2022 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze w przedmiocie zalewania działki przez wody opadowe I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 300 (słownie: dwieście) złotych; V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Skargą z dnia 27 lipca 2022 r. A.D., (dalej: strona skarżąca, skarżąca), zastępowana przez ustanowionego w sprawie profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w J. (dalej: organ, PINB) bezczynność w sprawie postępowania administracyjnego w przedmiocie zalewania działki przez wody opadowe. W skardze wniesiono o: wydanie stosownego orzeczenia przez PINB w J. bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli, uwzględnienie skargi na bezczynność PINB w J. przez WSA we Wrocławiu i zobowiązanie PINB w J. do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez WSA we Wrocławiu terminie, stwierdzenie, że PINB w J. dopuścił się bezczynności, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od PINB w J. na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając zarzuty i żądania skargi skarżąca wyjaśniła, że PINB pismem z dnia 7 października 2021 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zalewania działki nr [...] przez wody opadowe odprowadzone z działki nr [...] w D.. Minęło dziewięć miesięcy, a sprawa nie została załatwiona i nie zostało wydane jakiekolwiek orzeczenie. Wskazała, że skarga została poprzedzona ponagleniem z dnia 7 czerwca 2022 r. Przekroczenie w kontrolowanej sprawie terminu jej załatwienia jest znaczne (ponad 9 miesięcy), a zarazem nie znajduje żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. Ponadto bezczynność wynika wyłącznie z postawy (zaniechania) organu. Do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się skarżąca. Skarżąca podała, iż przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym. Nadto suma pieniężna stanowi formę rekompensaty dla strony skarżącej za zwłokę w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, nie ma na celu naprawienia szkody (odpowiedzialność za szkodę przewidziana jest w art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego i wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. I 49 § 2 p.p.s.a. jako odszkodowania). W odpowiedzi na skargę PINB poinformował, że w dniu 21 lipca 2022 r. została wydana decyzja w sprawie. Nadto nie posiadał on akt sprawy, gdyż były one przekazane organowi odwoławczemu i poinformował, że organ nie otrzymał ponaglenia z dnia 7 czerwca 2022 r. Przy piśmie z dnia 7 września 2022 r. pełnomocnik skarżącej zanegował twierdzenia organu odnoszące się do ponaglenia, zaś w załączeniu pisma przekazał kopię ponaglenia, kopię nadania przesyłki poleconej oraz wydruk śledzenia przesyłek potwierdzający odbiór doręczenia przesyłki w dniu 14 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej jako "ppsa" kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. "Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, ze z.) – dalej jako "kpa". Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Oceniając stan sprawy przypomnieć trzeba, że niewątpliwie jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 kpa. Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Treść obowiązku płynącego z tego przepisu oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości. W myśl art. 35 § 2 kpa, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 kpa przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W okolicznościach sprawy wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 kpa. W piśmie z dnia 27 lutego 2021 r., (data wpływu do organu 3 marca 2021 r.) strona skarżąca jednoznacznie żąda wszczęcia postępowania administracyjnego. To zaś oznacza procesową konieczność rozpatrzenia tego rodzaju żądania w ramach postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej. Wymaga podkreślenia, że każdy ma prawo do procesu, w tym procesu administracyjnego. Jeśli więc osoba posiadająca zdolność prawną żąda od organu administracji publicznej rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej, to rozpatrzenie tego żądania nastąpić powinno w trybie właściwym dla postępowania administracyjnego (tj. działu I i II kpa) a nie postępowania ze skargi powszechnej (dział VIII kpa). Rozpatrzenie takiego żądania zasadniczo następuje w formie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty (art. 104 kpa). W przypadku jednak ustalenia przez organ, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn podmiotowych (np. brak interesu prawnego) lub przedmiotowych (np. brak podstawy materialnoprawnej, dopuszczalność wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu) organ powinien odmówić wszczęcia postępowania (art. 61a kpa), zaś postępowanie wcześniej wszczęte - umorzyć (art. 105 § 1 kpa). Tylko takie postępowanie umożliwi wnioskodawcy uruchomienie właściwych trybów weryfikacji prawidłowości stanowiska organu. Takiej możliwości nie daje zaś przesyłanie wnioskodawcy nieformalnych pism (nawet jeśli wyjaśniają one stanowisko organu w sprawie i zawierają uzasadnienie). Takiej możliwości nie daje również zawiadomienie z art. 238 kpa o sposobie załatwienia skargi. W okolicznościach sprawy jakkolwiek PINB postanowieniem z dnia 22 marca 2021 r. nr 3 odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, to postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 maja 2021 r., nr 542/2021. Organ I instancji ponownie postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2021 r., nr 16 odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, ale i to postanowienie zostało uchylone przez organ II instancji postanowieniem z dnia 23 września 2021 r., nr 1040/2021. Zauważyć jednak należy, że we wskazanych rozstrzygnięciach pomijano zawarty we wniosku o wszczęcie postępowania watek zalewania nieruchomości wodami opadowymi. Dopiero zawiadomieniem z dnia 7 października 2021 r., mimo że wniosek o wszczęcie postępowania datowany był na dzień 27 lutego 2021 r., poinformowano o wszczęciu postępowania w sprawie zalewania działki przez wody opadowe. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika nadto, że skarżąca skierowała do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem PINB ponaglenie z dnia 7 czerwca 2021 r. Mimo formalnego wszczęcia postępowania w sprawie w październiku 2021 r., w sytuacji gdy wniosek do organu wpłynął jeszcze w lutym 2021 r. PINB do chwili wpływu skargi na bezczynność nie rozstrzygnął merytorycznie w sprawie. Dopiero skarga spowodowała wydanie decyzji z dnia 21 lipca 2022 r., nr 16. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Art. 149 § 1a ppsa stanowi, że stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwie samo zestawienie daty złożenia wniosku, formalnego wszczęcia postępowania jak też wydania decyzji świadczy o bezczynności organu. Nadto należy uznać, że bezczynność miała charakter rażący, bowiem organ nie podejmował działań zmierzających do załatwienia sprawy przez znaczny okres czasu. Wobec dokonanej kwalifikacji Sąd w zakresie bezczynności orzekł w pkt I i II sentencji wyroku. Sąd w niniejszej sprawie dostrzegł wydanie decyzji z dnia 21 lipca 2022 r., nr 16, zatem nie było podstaw do zobowiązania PINB do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej i w tym zakresie umorzono postępowanie (pkt III sentencji wyroku). Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 300 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. W ocenie Sądu, zasądzona kwota 300 zł zrekompensuje stronie skarżącej naruszenie prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Sąd uznał przy tym, że wnioskowana w skardze kwota jest zbyt wygórowana. O kosztach postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. uwzględniając wysokość wpisu uiszczonego od skargi oraz udział w sprawie profesjonalnego pełnomocnika (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.