II SA/Ol 1018/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzę Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych - oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", działający z upoważnienia Prezydenta Miasta – Dyrektor Powiatowego Urzędu Pacy orzekł o odmowie przyznania E. S. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia "[...]". Jako podstawę prawną orzeczenia wskazał art. 71 ust. 1 i ust. 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. "b" ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) oraz art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.). W motywach uzasadnienia wskazał, że E. S. w dniu "[...]" wystąpiła z wnioskiem o przyznanie jej od dnia "[...]" zasiłku dla bezrobotnych – do czasu ponownego skierowania na przygotowanie zawodowe w miejscu pracy. Podniósł, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, o ile w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania bezrobotny posiada udokumentowany okres co najmniej 365 dni uprawniających do przyznania zasiłku. Wskazał, iż E. S. figuruje w ewidencji Powiatowego Urzędu Pracy jako osoba bezrobotna od dnia "[...]" bez prawa do zasiłku, nadto, na dzień "[...]" nie udokumentowała okresu uprawniającego do przyznania jej zasiłku. Wobec powyższego wniosek o przyznanie zasiłku nie mógł być rozpatrzony pozytywnie. Od decyzji tej odwołała się E. S. żądając jej uchylenia w całości, ponownego rozpoznania sprawy - w kontekście idei i złożeń projektu "Kobiety na topie" - zgodnie z umową z dnia "[...]", a także przyznania alternatywnej pomocy finansowej do czasu ponownego skierowania na przygotowanie zawodowe w miejscu pracy. W uzasadnieniu odwołania wskazała, iż w dniu "[...]" zawarła z Dyrektorem Powiatowego Urzędu Pracy umowę w przedmiocie aktywizacji zawodowej osoby bezrobotnej. W dniu "[...]" ukończyła kurs sprzedawcy – fakturzysty z elementami zawodu magazyniera w wyniku czego została skierowana do odbycia przygotowania zawodowego w Przedsiębiorstwie A. Wskazała, że podczas odbywania przygotowania zawodowego wykonywała wyłącznie tylko prace fizyczne, do wykonywania których nie były przydatne posiadane przez nią kwalifikacje zawodowe. Zatem, jak podniosła, wniosek o ponowne skierowanie do odbycia przygotowania zawodowego w miejscu pracy, jak też wniosek o wypłatę zasiłku lub alternatywnego świadczenia do czasu ponownego rozpoczęcia przygotowania zawodowego, jest w pełni zasadny. Po rozpatrzeniu odwołania E. S., decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia zapadła w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną Starosty z dnia "[...]", nr "[...]" - co stanowiło samoistną przyczynę jej uchylenia. Podniósł, iż celem postępowania odwoławczego nie jest wyłącznie ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie całej sprawy administracyjnej, w której wniesiono odwołanie od nieostatecznej decyzji organu I instancji, lecz także kontrola samej decyzji pierwszoinstancyjnej. Wskazał, iż art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Gwarancja ta rozciąga się na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona obejmuje. Przepis ten znajduje zastosowanie tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, jak wskazał, w sprawie istnieje tożsamość podmiotowa (ten sam podmiot skarżący) i przedmiotowa (zasiłek dla bezrobotnych). Nadto w sprawie występuje ten sam organ, a także nie uległ zmianie stan faktyczny, bowiem od "[...]". E. S. cały czas posiada status osoby bezrobotnej. Nadto dodał, iż nie mógł stwierdzić nieważności decyzji z dnia "[...]", nr "[...]", bowiem strona wniosła odwołanie. Stwierdzenie nieważności decyzji, jak wskazał, zamiast rozpatrzenia wniesionego przez stronę odwołania narusza fundamentalną zasadę dwuinstancyjności postępowania, dlatego też podstawą prawną decyzji własnej mógł być tryb odwoławczy wynikający z art. 138 § 1 k.p.a. Odnośnie możliwości przyznania odwołującej się zasiłku dla bezrobotnych podniósł, iż przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zaliczane są do przepisów bezwzględnie obowiązujących, co oznacza, że organy orzekające o prawach bezrobotnego mogą przyznać świadczenie jedynie w sytuacji gdy osoba ubiegająca się o jego przyznanie spełnia wszystkie określone warunki. Tym samym nie ma możliwości uznaniowego przyznania jakiegokolwiek świadczenia - nawet alternatywnego - ze względu na trudną sytuację materialną. Wskazał, powołując się na art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, iż E. S. od "[...]" posiada status osoby bezrobotnej i do dnia złożenia wniosku o przyznanie zasiłku nie udokumentowała okresów zatrudnienia uprawniających do przyznania tego świadczenia. Ponadto wyjaśnił, iż kwestia ponownego skierowania na przygotowanie zawodowe została wyjaśniona w decyzji Wojewody z dnia "[...]", którą to odwołująca się zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Skargę na tę decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie E. S., żądając jej uchylenia. W skardze podtrzymała w całości argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto wniosła o wydanie orzeczenia o zasadności żądania, co do skierowania jej na ponowne przygotowanie zawodowe zgodnie z jej kwalifikacjami, przyznania zasiłku dla bezrobotnych, ewentualnie przyznania świadczenia alternatywnego, a także rozpatrzenia sprawy wyłącznie w kontekście tożsamości podmiotowej. Podniosła również, iż skierowanie jej do prostych prac fizycznych zmarnowało jej szansę na aktywizację zawodową. Dodała także, iż charakter wykonywanych prac spowodował pogorszenie jej stanu zdrowia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując pogląd prawny wyrażony w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie niniejszej sprawy przyznać należy rację organowi, że stosownie do treści art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżąca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotna w dniu "[...]". Decyzją Starosty z dnia "[...]" została uznana z tym dniem za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku. Bowiem w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację w urzędzie pracy, tj. od dnia "[...]" do dnia "[...]" nie udokumentowała ani jednego dnia okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, wobec wymaganych 365 dni. Jak słusznie wskazał Wojewoda, za okres uprawniający do przyznania zasiłku nie można uznać zatrudnienia E. S. w okresie od dnia "[...]" do dnia "[...]" ponieważ było to zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu (½ etatu) i bezrobotna nie otrzymywała wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w tym czasie. Zatem zasadnie organ administracji orzekł o uznaniu E. S. za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku. Ponadto, co wynika z materiału dowodowego sprawy, w okresie od dnia "[...]" do dnia "[...]", tj. dnia złożenia wniosku o przyznania zasiłku, organy administracji nie pozbawiły skarżącej statusu osoby bezrobotnej, jak też nie wystąpiły okoliczności uzasadniające przyznanie jej zasiłku dla bezrobotnych (podjęcie zatrudnienia i osiąganie wynagrodzenia w wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę). Za taką okoliczność nie może być również traktowane podjęcie przez skarżącą przygotowania zawodowego. Powyższe prowadzi do wniosku, iż w świetle obowiązujących przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy E. S. nie spełniała warunków do przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych, dlatego też nie można było jej przyznać tego świadczenia. Ponadto za w pełni zasadne należy uznać stanowisko Wojewody, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co m.in. oznacza, że przyznanie i wypłata zasiłku dla bezrobotnych jest ostatecznym środkiem pomocy udzielanym bezrobotnym dopiero wówczas, gdy nie jest możliwe zastosowanie, tzw. aktywnych form przeciwdziałania bezrobociu, a przede wszystkim, gdy nie ma dla danej osoby propozycji odpowiedniego zatrudnienia. Powyższa zasada znajduje odbicie w treści art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, gdzie oprócz braku pracy trzeba wykazać jeszcze 365-dniowy okres aktywności zawodowej w ciągu 18-nastu miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. Odnośnie zawartego w skardze wniosku dotyczącego wydania orzeczenia o zasadności żądania, co do skierowania na ponowne przygotowanie zawodowe, a także przyznania świadczenia alternatywnego, to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 listopada 2007r., sygn. akt II SA/Ol 839/07, oddalającego skargę E. S. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" w przedmiocie stypendium z tytułu przygotowania zawodowego wskazał, iż: "co do zasadności żądania o ponowne skierowanie na przygotowanie zawodowe w miejscu pracy, jak też wniosku o przyznanie świadczenia alternatywnego, to Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie mógł uwzględnić powyższych wniosków i wydać orzeczenia w tym przedmiocie. Rolą Sądu jest sprawowanie kontroli administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia legalności, a więc zgodności z obowiązującym prawem. Sąd nie może zastępować organów administracji publicznej (w zakresie zawartych w skardze wniosków kompetencję do orzekania w tej materii posiadają wyłącznie organy administracji) i wkraczać w sferę zastrzeżoną dla tych podmiotów". Zatem, powyższe żądania skarżącej, jako nie podlegające kognicji sądu, nie mogą być przedmiotem rozpoznania przez sąd. Odnośnie podniesionego w skardze żądania dotyczącego ponownego rozpoznania sprawy przez organ wyłącznie w kontekście tożsamości podmiotowej, to nie może ono zasługiwać na uwzględnienie. Wyjaśnić skarżącej należy, iż w sprawie działający z upoważnienia Prezydenta Miasta – Dyrektor Powiatowego Urzędu Pacy nie mógł orzekać o odmowie przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Podejmując bowiem decyzję z dnia "[...]" organ orzekł w kwestii już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną Starosty z dnia "[...]". Doszło zatem do naruszenia powagi rzeczy osądzonej. Z sytuacją taką mamy do czynienia w przypadku, gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Z kolei tożsamość sprawy to sytuacja, gdy w obu przypadkach w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 20 stycznia 1999r., sygn. III SA 6434/1997, publ. LEX nr 37852). Bezspornym jest, że w omawianej sprawie wystąpiła tzw. "tożsamość sprawy" - ten sam podmiot (osoba skarżącej), ten sam przedmiot (zasiłek dla bezrobotnych), ten sam organ (starosta, prezydent) o czym świadczy art. 2 ust. 1 pkt 21c ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z dnia 14 grudnia 1994r. (Dz. U. Nr 58, poz. 514 ze zm.) i art. 2 ust. 1 pkt 36 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jak też ten sam stan faktyczny sprawy (skarżąca od "[...]" posiada status osoby bezrobotnej). Zatem zasadnie wskazał Wojewoda, iż decyzja z dnia "[...]", nr "[...]", dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Doszło zatem w sprawie do naruszenia zasady rei iudicata, co musiało skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji. Zastrzec przy tym należy, iż w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy istnienia przesłanki nieważności decyzji, organ może wydać jedynie rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tzn. uchylić decyzję obciążoną taką wadą. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę, jako nieuzasadnioną, oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. ----------------------- 6