I SA/Op 528/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: asesor sądowy Anna Komorowska - Kaczkowska po rozpoznaniu w dniu 31 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Dyrektora Oddziału Ubezpieczeń Społecznych w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania postanawia : odrzucić skargę. UZASADNIENIE Skarżący A. P. pismem z dnia 20 maja 2020 r. wezwał Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. do "wydania decyzji dotyczącej Upomnienia nr [...] z dnia [...], na podstawie którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne". Jednocześnie wskazał, że wnosi skargę na bezczynność - brak rozpoznania przez okres 6 miesięcy zarzutów na czynności egzekucyjne wniesionych pismem z dnia 6 listopada 2020 r. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych w O. stwierdził, że Dyrektor Oddziału ZUS w O. dopuścił się przewlekłości w załatwianiu sprawy (pkt 1), stwierdził, że nie miało miejsca rażące naruszenie prawa w związku ze stwierdzoną przewlekłością postępowania (pkt 2), zobowiązał Dyrektora Oddziału ZUS w O. do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych przewlekłości w terminie do 30 października 2021 r. (pkt 3). W postanowieniu tym organ zawarł pouczenie o możliwości zaskarżenie przedmiotowego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wskazując, iż skargę można złożyć z pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Pismem z dnia 11 października 2021 r. Skarżący zwrócił się z wnioskiem o sprostowanie stanowiska organu odwoławczego w sprawie nr [...], wskazując i podnosząc, że nadal podtrzymuje zarzut rażącego naruszenia prawa. Podał, że podejmowane przez organ czynności lub ich brak stanowią bezpośrednio o rażącym naruszeniu prawa. Przedmiotowy wniosek został zakwalifikowany jako skarga na postanowienie z dnia [...] w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania i przekazany do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. Przekazując akta sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych w O., wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W tym miejscu, w ocenie Sądu, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, iż wniosek Skarżącego z dnia 10 października 2021 r., dotyczy jak wskazuje, sam Skarżący stanowiska organu w sprawie nr [...], z dnia [...] Nadto w treści wniosku, Skarżący wskazał, iż zarzuca poczynionym ustaleniom organu niedostateczne rozpoznanie sprawy, przez co stanowczo i jednoznacznie podtrzymuje zarzut rażącego naruszenia prawa. Mając na uwadze, tak zarysowany stan faktyczny sprawy Sąd uznał, iż żądanie Skarżącego z uwagi na to, iż odnosi się wprost do stanowiska organu wyrażonego w postanowieniu nr [...], z dnia [...] i ustaleń będących podstawą jego wydania, a nadto zostało wniesione w terminie i w trybie wskazanym w pouczeniu tego postanowienia, zakwalifikować należało jako skargę na przedmiotowe postanowienie. W ocenie Sądu, mając na uwadze powyższe okoliczności, brak było podstaw do uznania, że wniosek Skarżącego o "sprostowanie stanowiska organu odwoławczego w sprawie nr [...], z dnia [...] skierowany do Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, uznać należało za inny rodzaj skargi. W szczególności w ocenie Sądu, pismo to nie ma charakteru odrębnej i samodzielnej od postępowania w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania, skargi, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8, 9 p.p.s.a. Mają powyższe na uwadze, Sąd zobligowany był do zbadania z urzędu dopuszczalność skargi na postanowienie w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania, ustalając, czy nie zachodzą przesłanki do jej odrzucenia, wymienione w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu wniesienia skargi (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy lub prawomocne jej osądzenie (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (pkt 5a), oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6). Stwierdzenie wystąpienia którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, a w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej między innymi przez orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. A contrario przyjąć należy, że skarga jest niedopuszczalna, gdy postanowienie jest niezaskarżalne, nie kończy postępowania, ani nie rozstrzyga co do istoty sprawy. Materialnoprawną podstawę wydania skarżonego postanowienia stanowił art. 37 § 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. , poz. 735 z poźn. zm – zwana dalej k.p.a.), zgodnie z którym organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym: 1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone i zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Unormowanie to służy zatem zwalczaniu bezczynności lub przewlekłości w załatwianiu sprawy, czyli wydaniu decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Postanowienie wydane w wyniku rozpatrzenia ponaglenia jest rozstrzygnięciem podejmowanym w ramach nadzoru przez organy administracji. Analizowany przepis nie zawiera normy, która uprawniałaby adresata postanowienia do wniesienia zażalenia. Zarazem postanowienie wydane w trybie art. 37 § 6 k.p.a. nie jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, jako że jego celem jest jedynie spowodowanie, aby tego rodzaju rozstrzygnięcie (co do istoty) zostało podjęte w sytuacji, gdy organ administracji pozostaje w bezczynności lub w sposób przewlekły prowadzi postępowanie, albo też poinformowanie strony, że jej zarzuty w tym zakresie ocenione zostały jako niezasadne. Postanowienie wydane na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. nie jest także postanowieniem kończącym postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 ustawy p.p.s.a., ponieważ na skutek wniesienia ponaglenia nie toczy się żadne nowe postępowanie administracyjne, a jedynie - jak już Sąd wskazał - postępowanie w trybie nadzoru administracyjnego. Zaskarżonego postanowienia nie można również zakwalifikować do innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy p.p.s.a., aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Postanowienie wydane w odpowiedzi na ponaglenie nie stwarza bowiem po stronie adresata jakichkolwiek uprawnień lub obowiązków, a tym samym nie można go zaliczyć do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Możliwość poddania postanowienia wydanego w trybie art. 37 § 6 k.p.a. kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne nie wynika także z żadnego przepisu szczególnego w rozumieniu art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. - w szczególności zaś z żadnego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie ma charakter wpadkowy (incydentalny), nie kończy postępowania w sprawie i nie zawiera rozstrzygnięcia co do jej istoty, przez co nie mieści się w kategorii spraw podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego a zatem nie podlega ono kontroli sądu administracyjnego w myśl art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzeczeniach sądów administracyjnych (por. postanowienie WSA w Gliwicach z 5 czerwca 2009 r., IV SAB/Gl 21/09; wyrok WSA w Łodzi z 18 lipca 2018 r., II SAB/Łd 83/18; postanowienie WSA w Gdańsku z 4 grudnia 2017 r., II SA/Wa 1879/17; postanowienie WSA w Krakowie z 13 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1425/17; postanowienie WSA w Warszawie z 4 grudnia 2017 r., II SA/Wa 1879/17. postanowienie WSA w Opolu z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 111/21, postanowienie WSA w Łodzi z dnia 30 września 2021 r.) W konsekwencji skoro postanowienie wydane w trybie art. 37 k.p.a. nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to wniesiona przez A. P. skarga na to postanowienie jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Odnotowania jeszcze wymaga, że w zaskarżonym postanowieniu organ nieprawidłowo pouczył stronę o przysługującym jej prawie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. To błędne pouczenie nie mogło jednak wpłynąć na ocenę Sądu w zakresie możliwości merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia decydują bowiem przepisy prawa, a nie organy administracji. Na marginesie niniejszych rozważań, Sąd wyjaśnia, iż niezależnie od powyższego, stronom postępowania administracyjnego, co do zasady przysługuje również skarga do sądu administracyjnego, oparta na art. 3 § 2 pkt 8 lub art. 9 p.p.s.a., dotycząca bezczynność organu lub przewlekłość prowadzonego postępowania. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść do sądu w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Jednakże jest to postępowanie odrębne Sąd rozpatrując taką skargę, nie dokonuje jednak kontroli merytorycznej postanowienia w przedmiocie ponaglenia wydanego przez organ administracji. W przypadku rozpatrzenia ponaglenia, wydanie przez organ postanowienia na podstawie art. 37 § 6 k.p.a., nie oznacza możliwości zaskarżenia tego postanowienia do sądu administracyjnego, gdyż skardze przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. podlega bezczynność organu bądź przewlekłe prowadzenie postępowania, nie zaś postanowienie organu administracji dotyczące sposoby rozpatrzenia ponaglenia. W tym stanie rzeczy Sąd skargę odrzucił, jako niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.