IV SA/Wr 540/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Sędzia WSA del. Tomasz Judecki (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2022 r. ze skargi T. S. zastępowanego przez przedstawiciela ustawowego A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. z dnia 3 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. (dalej jako "organ II instancji"), postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2022 r. ([...]), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania T. S. (dalej jako "skarżący") od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we W. z dnia 31 stycznia 2022 r. (dalej jako "organ I instancji"). Zaskarżone postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: W podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia organ II instancji powołał się na: art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573) oraz art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) i § 19 ust. 3 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2021 r. poz. 857 – dalej jako "rozporządzenie"). Wskazano, że w uzasadnieniu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2022 r. podano, że zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia, osoba zainteresowana może wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, odwołanie do wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, za pośrednictwem powiatowego zespołu, który wydał orzeczenie. W rozpatrywanej sprawie, orzeczenie to doręczono skarżącemu 22 lutego 2022 r. Odwołanie od orzeczenia organu I instancji złożono natomiast 31 marca 2022 r. W ocenie organu II instancji nastąpiło zatem przekroczenie ustawowego terminu do złożenia odwołania, który upłynął 8 marca 2022 r. Wydane orzeczenie zawierało prawidłowe pouczenie w przedmiocie przysługujących od niego środków odwoławczych, w tym - wyraźnie - o terminie dla dokonania tej czynności. Skarżący nie dochował terminu, mimo prawidłowego pouczenia o warunkach wniesienia odwołania. Organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu zaakcentował następnie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że przepis § 16 ust. 1 rozporządzenia ustanawia wymóg formalny odwołania odnośnie do terminu. Jest to przepis bezwzględnie obowiązujący, a zatem czynność procesowa, jaką jest wniesienie odwołania - dla uznania jej za skuteczną - musi być dokonana z zachowaniem tego terminu. Termin do przeprowadzenia omawianej czynności procesowej ma charakter wiążący dla stron postępowania, organu oraz sądu administracyjnego i nie może być dowolnie ustalany, czy zmieniany, a przed negatywnymi następstwami niedotrzymania terminu strona może bronić się jedynie poprzez złożenie prośby o przywrócenie uchybionego terminu na warunkach określonych w art. 58 K.p.a., to znaczy prośbę musi złożyć w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu - wraz z równoczesnym dokonaniem uchybionej czynności oraz winna jest uprawdopodobnić, że uchybienie nie nastąpiło z jej winy. Organ II instancji podkreślił, że skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przedstawiciel ustawowy skarżącego wskazała, że o wydanym postanowieniu dowiedziała się z rozmowy telefonicznej z pracownikiem organu, po powrocie z urlopu, we wrześniu 2022 r. Stwierdziła, że listonosz nie zostawił jej żadnego zawiadomienia oraz, że odkąd zmieniła miejsce zamieszkania ma ogromny problem z pocztą, gdyż nie jest jej dostarczana korespondencja. W odpowiedzi organ II instancji wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że nie ma dowodu, że poczta prawidłowo podjęła się próby awizowania przesyłek. Nie ma też możliwości zweryfikowania, czy operator pocztowy dołożył należytej staranności w zawiadomieniu o czekającej na niego przesyłce. Analizując sprawę, nie chcąc skrzywdzić schorowanego dziecka, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie organu II instancji stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez organ I instancji. Podlega ono kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r., I OSK 1520/09, Lex 745061). W ocenie Sądu rozstrzygnięcie to jest wadliwe, co przyznał także organ II instancji w odpowiedzi na skargę. Zapadło ono bowiem z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 134 K.p.a., a także art. 7 i 77 § 1 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Organ przedwcześnie stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący się przekroczył termin określony w przepisach prawa dla dokonania tej czynności procesowej, w przeciwnym razie postanowienie takie narusza art. 7 i art. 77 K.p.a. Stosownie do treści § 16 ust. 1 rozporządzenia osoba zainteresowana może wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, odwołanie do wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, za pośrednictwem powiatowego zespołu, który wydał orzeczenie. Stosownie do art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255 – dalej jako: "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie dnia 16 grudnia 2020 r., stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju, - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W myśl natomiast art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z brzmienia art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej wynika szczególny tryb przywrócenia terminów uregulowanych w tej ustawie. Jest on dodatkową ochroną prawną w przypadku ich niedochowania zastrzeżoną dla terminów uchybionych w czasie trwania epidemii (por. wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 659/21; WSA w Łodzi z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 715/21, WSA w Kielcach z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt I SA/Ke 366/21; WSA w Rzeszowie z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1032/21, publ. CBOSA). Do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia znajdą zastosowanie postanowienia art. 58 K.p.a., ale z modyfikacjami przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy zmieniającej jako lex specialis. Przepis ten wprowadza szczególny obowiązek informacyjny organu, który aktualizuje się jeśli strona "uchybi terminowi" w znaczeniu przyjętym w art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy zmieniającej. W takim przypadku organ ma obowiązek zawiadomić stronę o stwierdzonym uchybieniu (por. art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy zmieniającej). W zawiadomieniu tym organ ma obowiązek wyznaczyć stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, przy czym bieg tego terminu rozpoczyna się od jego "wyznaczenia stronie" (por. art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy zmieniającej) czyli, zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń pism (art. 39 i nast. K.p.a.), od daty doręczenia stronie stosownego zawiadomienia. W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że odwołanie od orzeczenia skarżący wniósł w czasie trwania stanu epidemii ogłoszonego z powodu wirusa SARS-CoV-2, prowadzonego rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Jest też bezsporne, że wniósł go z uchybieniem terminu i nie złożył przy tym wniosku o jego przywrócenie. Dlatego termin ten podlegał instytucji przywrócenia terminu z art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej. Organ II instancji pismem z dnia 2 maja 2022 r., działając na podstawie art. 15zzzzzn2 ustawy zmieniającej, poinformował skarżącego o uchybieniu terminu do złożenia odwołania i wyznaczył jemu termin 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Pouczył, że ma on "30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, licząc od dnia otrzymania mniejszego zawiadomienia". Pouczył o obowiązku uprawdopodobnienia brak winy w uchybieniu terminu i okolicznościach faktycznych uzasadniających jej brak, w tym o "nieprawidłowym doręczeniu pisma". W ocenie Sądu pismo organu II instancji z dnia 2 maja 2022 r. doręczono skarżącemu z naruszeniem art. 44 K.p.a. Na gruncie kontrolowanej sprawy, na dowód prawidłowego zastosowania powołanego przepisu w organ II instancji przedstawił kopię zwróconej koperty, którą przesłano zawiadomienie z dnia 2 maja 2022 r., a także zwrotne potwierdzenie odbioru. Na tej podstawie nie można uznać, że przesyłka z tym pismem została skutecznie skarżącemu doręczone w trybie określonym w art. 44 K.p.a. Stanowisko organu II instancji o prawidłowym zastosowaniu w analizowanym przypadku doręczenia w trybie art. 44 K.p.a. było przedwczesne. Nie wykazał bowiem, przynajmniej do tej pory, że awizo ww. pisma zostało umieszczone w oddawczej skrzynce pocztowej lub w innym miejscu wskazanym w art. 44 § 2 K.p.a. pod wskazanym na przesyłce adresem i, że zawierało pouczenie o treści określonej w art. 44 § 2 i 3 K.p.a. Z załączonych do akt sprawy dokumentów te okoliczności nie wynikają. Koperta zawiera jedynie adnotację o datach pozostawienia awiza oraz o dacie zwrotu przesyłki do nadawcy, ale nie spełnia pozostałych wymagań z art. 44 § 2 i 3 K.p.a. Nie wskazuje miejsca pozostawienia awizo: ani pierwszego, ani powtórnego. Nie wskazuje też, czy awizo zawierało pouczenie strony o miejscu pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w termie 7 dni lub 14 dni licząc od dnia pozostawienia pierwszego zawiadomienia. Także ze zwrotnego potwierdzenia odbioru nie wynikają dostatecznie precyzyjnie te dane. Na zwrotce zaznaczono pole wyboru z informacją, że "w dniu 10 maja 2022 r. umieszczono zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej" - ale jest to informacja odnosząca się tylko do jednego zawiadomienia podczas, gdy w procesie doręczania uregulowanym w art. 44 K.p.a. wymagane jest podwójne awizowanie przesyłki w określonym w tym przepisie miejscu. Po drugie na zwrotce zaznaczono pole wyboru z informacją (przyczyną zwrotu przesyłki): "adresat pod wskazanym adresem jest nieznany". Dla stwierdzenia skuteczności doręczenia pisma w trybie art. 44 K.p.a., opartego na domniemaniu, konieczne jest, w sytuacji, gdy skarżąca takiemu domniemaniu przeczy, udokumentowanie ścisłego dokonania wszystkich ustanowionych w tym artykule czynności doręczyciela. Wprawdzie z art. 44 § 2 i 3 K.p.a. nie wynika obowiązek umieszczania na kopercie przesyłki pocztowej, czy na potwierdzeniu odbioru, miejsca pozostawienia awizo oraz treści udzielonego stronie pouczenia o miejscu gdzie może odebrać awizowane pismo i w jakim terminie, to jednak skonkretyzowanie przez ustawodawcę miejsc i kolejności ich zastosowania dla pozostawienia awizo oraz skonkretyzowanie treści udzielonego pouczenia, wymaga w takiej sytuacji uzyskania przez nadawcę przesyłki dowodu poprawności zastosowania tego przepisu. W tym wątku sprawy w postępowaniu ponownym organ II instancji powinien wykazać, że awizo przesyłki z pismem zostało umieszczone w jednym z miejsc ściśle określonych w art. 44 K.p.a. oraz, że zawierały one pouczenie o miejscu pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni lub 14 dni licząc od dnia pozostawienia pierwszego zawiadomienia. Organ II instancji powinien rozważyć przeprowadzenie na tę okoliczność postępowania reklamacyjnego w trybie wynikającym z art. 92 ustawy z 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2022 r. poz. 896) o ile nie upłynął już termin na jego przeprowadzenie. Może rozważyć przeprowadzenie na tę okoliczność postępowania dowodowego na zasadach ogólnych, określonych w K.p.a., gdyż w sytuacji, gdy adnotacje na kopercie, czy potwierdzeniu odbioru nie spełniają wymogów określonych w art. 44 § 2 i 3 K.p.a. dopuszczalne jest prowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu wyjaśnienie istniejących wątpliwości (por. wyroki NSA: z dnia 2 grudnia 2012 r., sygn. akt I FSK 123/11; z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt I FSK 204/20, opublik. w CBOSA). Oczywiście, w razie braku możliwości wykazania, że dotychczasowe doręczenie pisma zrealizowano w zgodzie z wymogami art. 44 K.p.a. należy tę czynności ponowić. W powyższym świetle stwierdzić należy, że organ II instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy zanim orzekł o stwierdzeniu uchybienia do wniesienia odwołania. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), należało orzec jak w sentencji wyroku. Organ ponownie rozpatrując sprawę uwzględni powyższą ocenę prawną.