II SAB/Wr 20/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA - Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A z siedzibą w K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Ś. w sprawie rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zbiornika magazynowego asfaltu postanawia odrzucić skargę. UZASADNIENIE Spółka A z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Ś. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa zbiornika magazynowego asfaltu o pojemności V= 2000m3 na terenie Terminalu [...] w Ś. przy ul. [...]". Pismem z dnia 22 października 2007 r. Sąd wezwał pełnomocnika skarżącej do oświadczenia się, czy przed wniesieniem skargi strona składała zażalenie na bezczynność do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik Spółki pismem z dnia 5 listopada 2007 r. oznajmił, że przed wniesieniem skargi do Sądu, skarżąca nie składała zażalenia na bezczynność do organu wyższego stopnia, natomiast pismem z dnia 21 maja 2007 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem strony skarżącej nie przysługiwało jej prawo zaskarżenia bezczynności organu w trybie przepisu art. 37 § 1 k.p.a., gdyż nie wystąpiła wskazana w tym przepisie sytuacja przekroczenia określonego przez organ terminu. Burmistrz konsekwentnie wyznaczał bowiem kolejne terminy załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. /przed jego upływem wyznaczał nowy, późniejszy/ - i w ten sposób nigdy nie naruszył wyznaczonego przez siebie terminu. W konsekwencji nie wystąpiła też sytuacja przekroczenia terminu załatwienia sprawy wymagana dla zaskarżenia bezczynności do organu wyższego stopnia. Dlatego w ocenie skarżącej - przed wniesieniem skargi do sądu - konieczne był skorzystanie ze środka prawnego przewidzianego w art. 52 § 4 przywołanej wyżej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W trybie art. 51 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ - zwanej dalej p.p.s.a, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia przewidziany w ustawie /§ 2 art. 51/. Stosownie do art. 3 § 1 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy te rozpoznają skargi również na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ - w przewidywanym przepisami terminie - nie wyda któregokolwiek z wymienionych w pkt 1-4 ustawy aktów administracyjnych. Oznacza to, że w przypadku niewydania decyzji, postanowienia na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także rozstrzygającego sprawę co do istoty oraz innego niż wymienione akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jest uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego /art. 50 § 1 p.p.s.a/. Warunkiem formalnym skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej polegającej na niewydaniu decyzji administracyjnej, jest jednak złożenie - przed wniesieniem skargi - zażalenia na bezczynność do organu wyższego stopnia, które jest równoznaczne ze środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.ps.a. Zważyć bowiem należy, że istotą i zasadniczym celem każdego postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy administracyjnej, co następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę merytorycznie lub kończącej postępowanie instancyjne w inny sposób. Natomiast stosownie do treści art. 37 § 1 k.p.a. w razie niezałatwienia sprawy w terminie, stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Wniesienie skargi do sądu na bezczynność organu jest zatem możliwe wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 k.p.a. /zob. postanowienie NSA z dnia 21 września 2001 r., I SAB 131/00, LEX nr 55763/. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że zażalenie o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. jest środkiem zaskarżenia przewidzianym w art. 52 § 2 p.p.s.a., który skarżący musi wyczerpać by wnieść skutecznie skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Warunkiem jest oczywiście aby środek ten - z mocy ustawy - przysługiwał w postępowaniu przed właściwym organem. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Ś. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przez stronę skarżącą przedsięwzięcia. Organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a., są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Z powyższego wynika zatem, że nad organem pozostającym w bezczynności istnieje organ wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a., do którego strona mogła wnieść zażalenie na bezczynność organu gminy. Z pisma pełnomocnika Spółki z dnia 5 listopada 2007 r. wynika niewątpliwie, że skarżąca nie wniosła zażalenia na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Ś. do organu administracji publicznej wyższego stopnia, lecz wezwała organ gminy do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to nie może być utożsamiane z zażaleniem na bezczynność, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Ten ostatni stanowi bowiem swoisty środek odwoławczy w przypadku niezałatwienia sprawy przez organ w ustawowym terminie a jego skutkiem powinno być stanowisko wyrażone przez organ wyższego stopnia. Natomiast istotą i cechą wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji działania /lub braku działania / organu, którego działalność jest zaskarżona /por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, s. 87 i 241/. Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 480/06, uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy przepisy ustawy nie przewidują środka zaskarżenia. Tryb ten znajduje zatem zastosowanie w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - tzn. gdy chodzi o inne niż wymienione w pkt 1-3 /tego artykułu/ akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Nie dotyczy to jednak skarg na decyzje administracyjne lub bezczynność w wydaniu takiej decyzji. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że nie przysługiwało jej prawo zaskarżenia bezczynności organu w trybie art. 37 § 1 k.p.a. z tego względu, że organ nie przekraczał kolejnych wyznaczanych przez siebie w trybie art. 36 k.p.a. terminów załatwienia sprawy. Z omawianej instytucji strona może bowiem skorzystać w każdym przypadku, kiedy w jej odczuciu organ bezpodstawnie przedłuża postępowanie administracyjne. Ustawodawca omawiany środek zaskarżenia wprowadził bowiem aby chronić stronę przed biernością organów prowadzących postępowanie. Bierność ta może przy tym przyjmować różne postacie, np. gdy organ w ogóle nie podejmuje czynności niezbędnych do wszczęcia postępowania lub gdy konsekwentnie przedłuża, być może w sposób nieuprawniony, postępowanie. Niezależnie od tego, z jakim typem bezczynności ma się do czynienia ich cechą wspólną jest, że organ nie wywiązuje się z obowiązku podejmowania czynności w celu załatwienia sprawy, należącej do jego właściwości /zob. wyrok NSA z 27.04.1998 r., sygn. akt IV SAB 66/97, LEX nr 43355/. W doktrynie przyjmuje się, że zażalenie na bezczynność, o którym mowa w art. 37 k.p.a. przysługuje również wtedy, gdy organ zawiadomił stronę o zwłoce w załatwieniu sprawy i wyznaczył nowy termin, lecz strona kwestionuje termin wyznaczony w myśl art. 36 § 1 /por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005, wyd. II/. Trzeba bowiem mieć na względzie, że sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie może usprawiedliwiać niedziałania organu, istotna bowiem jest przyczyna zwłoki, którą organ obowiązany jest wykazać / tak NSA w wyroku z dnia 14 sierpnia 2002 r. I SAB 131 /02, LEX nr 137829/. To zaś oznacza, że kontroli organu wyższego stopnia w trybie art. 37 k.p.a. podlega również zasadność stosowania przez organy instytucji zawartej w art. 36 k.p.a. Wyczerpanie przez stronę trybu zażaleniowego określonego w art. 37 k.p.a. było warunkiem do skutecznego wniesienie skargi do Sądu na bezczynność organu administracji publicznej. Warunku tego skarżąca w niniejszej sprawie nie spełniła. Wobec niewyczerpania środków przysługujących stronie w postępowaniu administracyjnym, postępowanie sądowoadministracyjne nie może być zatem wszczęte. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd odrzucił niniejszą skargę jako niedopuszczalną. Z powyższych względów postanowiono jak w sentencji.