II OSK 1698/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska ( spr. ) Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 761/06 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zgłoszenia zanieczyszczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] nr [...] odrzucającą zgłoszenie [...] S.A. dotyczące zanieczyszczenia nieruchomości położonej w miejscowości W. [...], działka Nr [...] i [...], obręb W.. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd ocenił, że słusznie na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) zwanej dalej "ustawą" organ odrzucił zgłoszenie, bowiem nie zostały spełnione wymagania wynikające z tego przepisu, tj. zanieczyszczenie gruntu nastąpiło przez inny podmiot, niż ten który dokonał zgłoszenia i aktualnie włada gruntem. Sąd wskazał, że nie zachodziły przesłanki przyjęcia zgłoszenia w sytuacji gdy [...] S.A. jest następcą prawnym Spółki A. w drodze sukcesji generalnej. W rozpoznawanej sprawie w oparciu o przepis art. 465 § 3 Kodeksu handlowego, nastąpiła bowiem sukcesja praw i obowiązków Spółki A. na rzecz spółki działającej później pod nazwą [...] S.A. Zdaniem Sądu ocena stanu formalnoprawnego w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że skutki prawne wynikające z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) w zakresie obowiązku usunięcia szkód w środowisku obciążają spółkę przejmująca w związku z generalną sukcesją praw i obowiązków. Stosując wykładnię systemową i celowościową Sąd uznał, że pojęcie "inny podmiot", o jakim mowa w art. 12 ust. 1 ustawy dotyczy innego niż sukcesor praw i obowiązków podmiotu, który był rzeczywistym sprawcą zanieczyszczenia i w związku z tym brak było podstaw do przyjęcia zgłoszenia. Sąd podzielił również stanowisko organów administracji, że powołany przepis nie stanowi normy szczególnej w stosunku do ogólnej zasady odpowiedzialności podmiotów będących generalnymi sukcesorami sprawcy szkód. Zdaniem Sądu poszukując prawidłowej wykładni art. 12 ust. 1 ustawy jako przepisu przejściowego trzeba uwzględnić, że został on wprowadzony wobec dokonania ustawą z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) generalnej zmiany co do określenia podmiotu odpowiedzialnego za usunięcie zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Wcześniejsza odpowiedzialność w tym zakresie, powiązana z osobą sprawcy (art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska) została zastąpiona generalną zasadą odpowiedzialności ustawowo zdefiniowanego podmiotu, określonego mianem "władającego powierzchnią ziemi" (art. 102 w zw. z art. 3 pkt 44 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] S.A. zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." oraz przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 12 ust 1 ustawy w zw. z art. 102 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska polegające na przyjęciu, że skarżąca spółka obecnie władająca gruntem jest następcą prawnoadministracyjnym Spółki A. i z tego tytułu zobowiązana jest do jego rekultywacji. W ocenie skarżącego sukcesja uniwersalna nie wywołuje skutków w sferze praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Przepis art. 12 ust. 1 ustawy stanowi bowiem lex specialis w stosunku do innych przepisów dotyczących następstwa prawnego i wyłącza dopuszczalność sukcesji obowiązku rekultywacji zanieczyszczeń powstałych przed wejściem w życie tej ustawy. Przepis ma działanie retroaktywne, a zatem rozstrzyga o stanie prawnym w dacie łączenia spółek. Konkluzja skargi kasacyjnej zawiera wniosek uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 12 ustawy. Istotnie, jak podnosi skarga kasacyjna, literalne brzmienie art. 12 ustawy mogłoby prowadzić do konstatacji, że "innym podmiotem" o jakim mowa w tym przepisie może być każdy podmiot, który spowodował zanieczyszczenia ziemi, w tym poprzednik prawny władającego ziemią, w dacie wejścia w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska, jednak uregulowania tego nie można odrywać od całokształtu przepisów statuujących zasady odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska, w tym pomijać, że jest to przepis przejściowy. Ustawa - Prawo ochrony środowiska, odmiennie od poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r., ukształtowała odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi i obowiązek jej rekultywacji, na co trafnie zwraca uwagę uzasadnienie zaskarżonego wyroku. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym (art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska), jednostki organizacyjne prowadzące działalność szkodliwie wpływającą na środowisko, w tym zanieczyszczające powierzchnię ziemi, miały obowiązek przywrócenia stanu właściwego środowiska, a obowiązki w tej mierze mogły być egzekwowane w drodze administracyjnoprawnej, jak też w sferze prawa cywilnego, w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Regulacje tej ustawy nie wiązały odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, w tym z faktu władania daną nieruchomością nie wynikał wprost obowiązek rekultywacji w sytuacji, gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia. W ujęciu ustawy - Prawo ochrony środowiska odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, którym stosownie do art. 3 pkt 44 tej ustawy jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art. 102 ust. 1 wymienionej ustawy, władający powierzchnią ziemi w przypadku jej zanieczyszczenia ma obowiązek przeprowadzenia rekultywacji z tym, że w przypadku koniecznego natychmiastowego jej wykonania może na koszt władającego dokonać jej starosta (art. 102 ust. 5 i ust. 7). Uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji może nastąpić w przypadku wykazania przez niego, że zanieczyszczenie spowodował inny podmiot i wówczas na tym podmiocie spoczywa obowiązek rekultywacji, z tym zastrzeżeniem, że jeśli zanieczyszczenia dokonano za wiedzą lub zgodą władającego, ponosi on obowiązek rekultywacji solidarnie ze sprawcą (art. 102 ust. 2 i 3). Z treści art. 102 ust. 2 cytowanej ustawy wynika, że uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji, dotyczy wyłącznie tych przypadków, w których zanieczyszczenie gleby spowodował inny podmiot a do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania. Uregulowanie to ponad wszelką wątpliwość wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego. W ujęciu omawianego przepisu władający powierzchnią ziemi nabywając (przejmując) określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku. Natomiast odrębną kwestią są wzajemne relacje między zbywcą i nabywcą z tytułu kosztów rekultywacji i są one zależne od treści stosunku prawnego będącego podstawą przeniesienia własności, wszelkie spory w tej mierze mogą być rozstrzygane w płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych Uregulowanie objęte art. 12 ustawy, którego błędną wykładnię zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu skarga kasacyjna, przewiduje obowiązek władającego powierzchnią ziemi w dacie wejścia ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. w dniu 1 października 2001 r. zgłoszenie właściwemu staroście faktu zanieczyszczenia powierzchni ziemi, jaki spowodował inny podmiot przed wejściem w życie niniejszej ustawy z zastrzeżeniem dokonania tego zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004 r. Analiza treści omawianego przepisu wskazuje, iż dotyczy on przypadków, w których zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło przed wejściem w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska i zostało spowodowane przez osobę będącą względem władającego, o jakim mowa w tym uregulowaniu, innym podmiotem, z czego wypływa wniosek, że delikt powodujący zanieczyszczenie musi zostać popełniony wówczas, gdy władający objął we władanie daną nieruchomość, co wyklucza możliwość uznania za inny podmiot w rozumieniu tego unormowania poprzednika prawnego władającego. Podkreślenia wymaga, że przepis ten o charakterze międzyczasowym stwarzał możliwość uwolnienia się wymienionych w nim władających od dokonania rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przez inne podmioty wówczas, gdy nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska i niewątpliwie celem ustawodawcy było stworzenie również i tym władającym ochrony w przypadku wyrządzenia szkody przez osoby trzecie, na równi z przewidzianą w art. 102 ust. 2 tej ustawy. Wymieniony przepis, o czym była mowa wyżej, wyklucza możliwość uwolnienia się od obowiązku rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przed objęciem nieruchomości we władanie, z czego wynika, że sprawstwo poprzednika prawnego władającego nie może być poczytane jako działanie innego podmiotu. Przyjąć w związku z tym należy, kierując się wykładnią celowościową i systemową, że art. 12 ust. 1 ustawy odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego, o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyklucza to uznanie jako "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu, poprzednika prawnego władającego. Zgodzić należy się w związku z tym ze stanowiskiem Sądu I instancji, że następca prawny nie jest "innym podmiotem", o jakim mowa w art.12 ustawy i wobec tego skarżący nie mógł skutecznie dokonać zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi w powołaniu na ten przepis i w ten sposób uwolnić się od obowiązku rekultywacji, skoro sprawcą zanieczyszczenia był jego poprzednik prawny. Z przyczyn wymienionych i przy braku przesłanek stosowania art.183 p.p.s.a., na podstawie art.184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.